郑志华：华东政法大学国际航运法律学院中国商法与海洋法史联合研究所所长
原文来源于一带一路数据库。
海洋一直处于二股顶头风的夹击之下，从海洋吹向陆地的自由之风，以及由陆地吹向海洋的主权之风。海洋法则永远处于他们撞击的中心。—勒内•让•杜比（Rene´-Jean Dupuy）
“小地图”与“大争议”
2012年5月15日起，中国公安部统一开始向普通公民签发普通电子护照。新版护照的第8页内加印了中国地图，并标示出了中国在南海、藏南等区域的主权范围。2012年11月22日，菲律宾外交部长罗萨里奥（Albert del Rosario）称：“菲律宾强烈抗议（中国）在电子护照中包含断续线，因这一地图包含了一个明显属于菲律宾领土和领海的区域。”菲律宾外交部发言人埃尔南德斯（Raul Hernandez）称：“中国人携带这种新护照入境是对菲律宾国家主权的侵犯”。越南外交部发言人梁青议（Luong Thanh Nghi）表示：“中国此举侵犯了越南对西沙群岛和南沙群岛的主权，也侵犯了我们对南中国海及东海相关海域的主权及管辖权。”并称，越南已致信中国政府抗议新版护照，并要求中国“更改错误内容”。2012年11月29日印度尼西亚外交部长马蒂•纳塔莱加瓦（R.M. MartyNatalegawa）称，中国新版护照“适得其反”。中国新版护照将会令已经非常紧张的领土争端更加恶化，并表示印尼将向中国传达其立场。此外，中国新版电子护照内页印制的地图也引起印度不满。印度抗议说，对中方在地图上将“阿鲁纳恰尔邦”（即中国藏南地区）以及阿克赛钦地区划为中国领土的做法“不能接受”。这些国家担心，他们的海关与移民官员每次在给中国公民签证或盖出入境章，被认为是默认中国的主权主张。所以，越南、菲律宾和印度在抗议后陆续推出反制措施。比如越南对中国公民发放“另纸签证”：菲律宾一度表示将拒绝在中国新版护照上盖印签证，后又转而采取在其他入境表单上盖章的措施：印度则是在中国护照内页盖上印度版的地图。
美国国务院发言人维多利亚·纽兰（Victoria Nuland）表示，美国仍然认为中国的新版护照是合法文件，入境口岸官员会在这个版本的中国护照上盖章，但这“不代表认可中国的主张”，她认为：“我们在南中国海争端上的立场仍然是，这些问题需要利益相关者、需要亚细安与中国进行协商。护照内的一张图片不会改变这一点。”针对中国新护照引发的风波，中国外交部发言人洪磊2012年11月28日在例行记者会上呼吁，相关各方不要过度解读中国新护照中的地图，中国会继续同相关各方保持沟通，促进中外人员交流的健康发展。此前，中国外交部发言人华春莹也强调：“该类护照有关图案设计并非针对特定的国家，我们希望有关国家能够本着理性、克制的态度冷静地对待，以免对中外之间的正常人员往来造成不必要的干扰，中方也愿意同有关国家保持沟通，确保中外人员往来正常进行，并为他们提供便利。”
为什么护照上的一纸背景地图会引发如此大的争议?在日益全球化的世界中，边界这个完全是人类想象的、或者说是“意志的构造”还有何种意义?
众所周知，现代民族国家（nation states）的领域范围是按照边界来确定的。但是民族国家兴起至今不过三百余年的历史，在此之前世界各国在陆地鲜有明确划定的国界线，更遑论海洋边界。随着19世纪以来欧洲势力在全球范围的扩张，才逐步造就了一个有着明确边界的世界。在这个过程中，中国自清末以来也逐步从传统的“天下秩序”转型到民族国家。东南亚国家则与于二战后不久结束了殖民统治，陆陆续续地继承了原先宗主国为之确定的边界，最后都普遍建立具有明确主权和领土边界的民族国家。有学者指出：“中世纪到现代民族国家的转变有三个主要特点：即领土权威的同质化、政治边界的线性化，非领土的权威弱化或消亡。”上述三个转变都体现在代表空间信息的地图上，现代国家借助于地图表达了他们对于政治空间、组织和权威的看法，从而也塑造了新国际关系的观念，即国家之间相互的结构关系上都是以排他性的领土主权为特征，作为主权国家他们又是都是平等，至少形式上或者理论上如此。但是这一切原本都止于陆地，海洋基本上则基本尚未分化、自由准入、人类公有（Free access, Common pool）的状态。正如施米特指出，“如果我们把土地和海洋作为二个相互参照的对象，陆地成为国家的领地，而海洋则保持独立与自由，由此形成二个空间领域不同的法律与秩序。一方面是陆地的、以国家为单位的国际秩序：一方面是以自由的、开放的海洋为主的商业贸易秩序格局，坚实的陆地成为国家的领域，而海洋则是保持自由的，独立于国家的领地之外”。奥克斯曼（Bernard H. Oxman）也认为，假如陆地上的国际法可以用“领土的诱惑”（territorial temptation）不断获胜作为其重要特征，大海上的国际法则正好相反，因为它是格劳修斯的“海洋自由学说”不断获取认同，以及禁止对于海洋进行领土主张的共同承诺为主要特征的。
但是从二十世纪中叶以来，这种区别逐步被打破，海洋正日益成为民族国家染指、扩张的目标，1945年9月杜鲁门宣言所引发的世界各国对于海洋的领土和准领土的主张是如此的强烈，以至于在第三次海洋法会议开幕前，加拿大代表团团长毕斯雷大使（AmbassadorJ. Alan Beesley）不无讥讽地说，他是来埋葬格劳秀斯而不是来赞美他的。
的确，即便是全球化发展到今天，我们也仍然很难想象没有边界的国家，在东亚似乎尤其如此。随着自由贸易协定的签订，相互间地交往日益增多、经济依赖彼此加深，区域一体化进程正在逐步深化，但是各国的领土与主权意识却反而离奇地高涨。
中国政府1947年在南海地图中划定的传统海疆线，正好处在这场争论漩涡的中心，在国际上饱受争议。前文提及的“护照事件”不过是其中一件不大不小的风波而已。近年来，特别是在2009年5月7日中国政府针对越南、马来西亚外大陆架联合划界以及越南的单独划界申请提交了反制照会以来，南海周边国家和国际社会对于中国南海断续线及其相关地图的质疑一直不绝于耳。中国在上述照会中称：“中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，对相关海域的海床和底土拥有主权权利和管辖权（见附图）。中国政府的这一一贯立场为国际社会所周知。”照会中的“见附图”即标有断续线的南海地图。之后，越南、菲律宾、印度尼西亚纷纷表示抗议。比较有代表性的，如越南在第240HC-2009照会中称：“黄沙（西沙）和长沙（南沙）群岛是越南领土的一部分。越南对于这些群岛拥有无可争辩的主权。中国在其照会上所附的地图中主张对于东海（南中国海）上述岛屿和附近水域的主张没有法律、历史和事实基础，因此是无效的。”越南还在很多场合将中国南海断续线蔑称为“牛舌线”（cow’stongue line），试图以此来讥讽中国贪婪。印度尼西亚2010年7月8日在其第 480/POL-703/VII/10号照会中指出，“印尼密切关注上述有关‘断续线’地图的争论。然而，到目前为止，对于这些断续线的法律基础、地图制作描绘方法以及地位等均没有明确的解释。……2009年5月7日中国第CML/17/2009号普通照会所附的断续线地图显然缺乏国际法基础，无异于颠覆了1982年联合国海洋法公约。”
不仅如此，南海断续线还受到许多西方学者和政要的质疑与挑战。比如，认为中国至今未能澄清（抑或没有能力澄清）其在南海的历史性权利主张的性质与内涵，主要是因为中国的主张缺乏国际法依据，特别是与1982年《公约》的规定不符合。中国作为《公约》的缔约国却不遵守海洋法公约以及相关国际法。其次，认为中国的主张缺乏历史和事实依据：中国不敢将南海纠纷提交国际法庭裁决是因为中国自觉理亏。再次，认为中国主张过分贪婪，缺乏合理性与正当性，未能顾及周边国家的合理关切。中国的国家实践自相矛盾的质疑，中国在南海主张中间线，但是在东海却主张大陆架自然延伸。第四，认为中国主张双边谈判解决，而不愿通过多边协商方式解决南海问题，目的就是为了恃强凌弱，便于获取片面有利自身的谈判结果。第五，认为中国发展海军与海上执法力量威胁到南海航行自由，如此等等。美国国务卿希拉里则在越南河内召开的第十七届东盟区域论坛部长会议中表示，美国是南海情势的利害攸关国，南海航行自由（freedom of navigation）、亚洲海洋公域的自由准入（open access to Asia’s Maritime commons）、及对国际法的尊重（respect for international law）皆关乎美国国家利益，对于南海主权争议，美国虽不会直接支持任何一方之主张，但反对任何一国单边宣称主权，或以任何形式之威胁作为解决争议的手段，并希望南海主权争议能以《联合国海洋法公约》以基础按照多边协商的方式解决。她还在多个场合表示要敦促中国遵守国际法，中国应该明确其在南海问题上的主张，尤其是要澄清南海地图上断续线的真实含义，并促使中国开启“南海行为准则”谈判。这些质疑以及伴随这些质疑而来的有意或无意的丑化报道，造成国际社会认为中国十分霸道、不遵守国际法，随着中国的崛起必然会出现以大欺小、倚强凌弱、争夺势力范围、追逐霸权的现象。这些错误的认识与言论也为近年来日益盛行的“中国威胁论”带来更大市场，严重地损害了中国的国际形象。
加上，中国官方对于南海断续线的主张的确存在一定的模糊性。中国学术界对于南海断续线地图的性质与效力又是众说纷纭，一直以来中国政府和学术界都缺乏对于上述质疑进行有效的澄清与回应。客观地分析，这种模糊性在某种程度上可能也反映出中国在海洋秩序的建构中策略不清晰、走向不明朗，存在一种矛盾与踌躇的心态。一方面由于经济的快速发展、综合国力的日渐增强，百余年来遭受压抑的民族自尊心日益强烈、民族主义情绪慢慢抬头，试图强化这条传统海疆线，这使得中国周边的小国对于中国的重新崛起抱有很强的忌惮。守成的大国，比如美国，也非常担心中国对于既存的国际秩序的冲击，以及对于美国霸主地位的挑战。另一方面，中国的发展严重依赖海外的资源与市场，中国急切的需要维护航行通道的安全与畅通，也非常需要一个稳定和谐的国际环境，不愿意看到因为强化断续线与相关海洋权益而丧失和平崛起的机会。这一切似乎都表明，中国还在寻找自己在世界中的合适定位，由于中国政策时而怀柔、时而强硬，和平崛起与威慑挑衅并存，这都更增强了周边国家与域外大国对于中国崛起所带来的不确定性的恐慌。
在当今世界正加速步入海洋世纪，维护海洋权益、开发海洋资源、保护海洋环境、探索海洋奥秘、谋求新的发展空间，日益成为国际社会共同关注焦点的背景下，亟需深刻反思不同南海断续线学说背后所蕴涵的民族国家意识与海洋秩序观念。如何更加适当地解读断续线，如何妥善处理海洋的包容性与排他性制度安排?进而思考中国作为一个正在崛起的世界性大国需要何种之海洋秩序。
