学术论文

全球经济治理制度变迁的逻辑

2022.05.08

近日，我院高级研究员陈伟光教授与讲师刘彬，助理研究员聂世坤合作的文章《融合还是分立：全球经济治理制度变迁的逻辑》发表于《东北亚论坛》（二类B）2022年第3期。

本文系国家社会科学基金重大项目“制度型开放与全球经济治理制度创新研究”(20&ZD061)和广东省哲学社会科学规划党的十九届六中全会精神重大研究专项招标项目“习近平外交思想与中国积极参与全球治理体系改革的广东实践研究”（GD22ZDZ01-15的阶段性成果。

内容提要

在新技术革命、新冠肺炎疫情等外部冲击下，国家行为体的权力、利益、观念等结构性变化驱动全球经济治理制度加速变迁。中美两国是最重要的国家行为体，代表制度整合和制度分立两股力量，双方的制度博弈将决定全球经济治理制度变迁的方向。未来，真正的多边主义与伪多边主义、全球化和逆全球化、霸权和反霸权将在国际舞台上不断角力，全球经济治理制度网络将呈现复杂性增强和区域化增进的特征。面对中美两国的制度差异，需要承认制度多样性，提升制度包容性，才能深入推进全球经济治理体系改革。

关键词

全球经济治理；制度变迁；制度复杂性；

中美博弈；动力机制；制度多样性

一

问题的提出

全球经济治理制度曾为推动经济全球化发展、应对全球性挑战发挥过积极作用。然而自2008 年全球金融危机爆发以来，世界经济复苏进程屡遭挫折，全球经济问题愈发突出，新冠肺炎的全球大流行更加暴露全球治理体系的不足。改革全球经济治理机制、推动世界经济复苏日益成为各国共同关切的议题。中国积极参与推动全球经济治理体制变革，通过 G20、金砖国家峰会、“一带一路”合作机制等全球经济治理平台，探索创新全球经济治理新模式；但与此同时，美国意图将多边主义意识形态化，试图打造一个将中国排除在外的多边经贸治理体系，背离了全球经济治理制度改革的合理方向。

在中美战略博弈背景下，全球经济治理制度向何种方向演变，各界存在着不同的看法。在2019年9月联合国大会发言中，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯（Antonio Guterres）警告“制度分裂”或成为现实，“地球上最大的两个经济体创造了两个相互独立、相互竞争的世界，每一个国家都拥有自己的主导货币、贸易和金融规则”，希望能以此唤醒各国警惕世界可能发生的“大分裂（great fracture）”。张宇燕认为，2017年特朗普总统任期的开始就标志着全球化出现转折，从此驶入崎岖路段。在经济全球化受阻的同时，区域化进程却在提速，未来甚至可能在世界上出现由几个全球关键大国分别主导的平行体系。全球价值链分工是中国实施高水平对外开放，构建新发展格局，推动高质量发展的关键路径，而以美国主导并强行推动的中美科技“脱钩”将导致全球价值链再分工加速到来。针对这一趋势，李向阳认为，伴随全球价值链的重塑，亚洲地区有可能出现两个平行但又有联系的区域价值链：以美国及欧洲为最终消费市场的区域价值链和以中国为最终消费市场的区域价值链。需要说明的是，亚洲地区形成两个平行的区域价值链并不会重现冷战时期两个平行的世界市场。王明国提出了“制度脱钩”论，认为中美国际制度关系以制度对抗为开端，历经制度接触、制度竞合，开始滑向制度脱钩。具体而言，中美两国在国际制度领域彼此之间的制度观念、制度规则和制度功能等方面脱离、终止或减少联系。

全球经济治理制度呈现出明显的碎片化趋势，这是多极化时代一个不争的事实，但制度碎片化未必意味着制度的分立。我们也必须看到另一种力量的存在，即一种趋同、融合的力量。在数字时代的今天，数字技术与生俱来的高创新性、强渗透性、广覆盖性正不断推动数字全球化时代加速到来，客观上需要建立相应的数字经济合作治理机制，协调各方矛盾冲突。事实表明，有关数字经济治理的内容被写入CPTPP 和RCEP中，智利、新西兰和新加坡联合创设了《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），2019 年的G20峰会上有24个国家（地区）签署了《大阪数字经济宣言》，2021 年的第二届世界会长大会发布了《数字经济与人类命运共同体杭州倡议》，这些行动表明多边数字治理机制正在酝酿并逐步形成。在太空、深海、极地、生物等新型治理领域，多边合作进程也在稳步推进。此外，中国明确反对冷战思维及零和博弈理念，反对科技、经济脱钩，目前正以制度型开放为重点的高水平开放对冲逆全球化影响，中国将通过申请加入CPTPP和DEPA，积极参与WTO改革及其他双边、区域谈判，推动完善全球经济治理机制。

随着以数字化为特征的新型全球化的兴起与深入发展，全球经济治理制度整合力量与分立力量也将随之同时增长，两者的角力和博弈将决定全球经济治理制度变迁的方向。中美是影响这两股力量最重要的行为体，特别是在两国战略竞争背景下，是否会形成中美两国各自主导的分立的全球经济治理制度，全球经济治理由此出现大分裂？倘若不会，未来会向什么方向演变？本文将在梳理全球经济治理制度历史沿革的基础上，厘清当前全球经济治理制度的复杂性特征表现，并从制度博弈视角分析未来全球经济治理制度演进趋势。

二

全球经济治理制度的历史变迁

1944 年以美国为首的西方主要工业化国家创建了布雷顿森林体系，意在加强各国宏观政策协调，避免再次爆发全球性战争冲突。布雷顿森林体系的建立揭开了现代全球经济治理的大幕，然而美苏冷战的爆发使得全球经济治理制度分裂成平行的两种制度体系，全球经济治理由此异化为“半球治理”。直至冷战结束，随着越来越多的原苏联加盟共和国从计划经济向市场经济转轨，美国主导的全球经济治理制度真正成为各国参与全球经济治理、处理全球性问题的制度依据。考察近现代全球经济治理制度的发展历史，不难发现，大国围绕制度主导权而进行的战略博弈是推动全球经济治理制度演进的主要动力。

（一）从英国治下的金本位到美国主导的布雷顿森林体系

1821年到1914年是欧洲经济一体化进程加速的阶段，又被称为第一次经济全球化时期。这一时期，贸易、资本和人员的跨国流动不断创出历史新高。然而，日渐加快的经济全球化并未促成各工业化国家创设能协调彼此利益关系的政府间协调机制。彼时的全球经济治理更多依赖各国政府对私人所作的承诺，可以随时以固定汇率将本国货币兑换成黄金。1816年，英国通过了《金本位制度法案》，以法律的形式确认了英镑锚定黄金来发行。1821年，英国正式规定每1英镑含7.322 38克纯金。金本位制使英国经济贸易迅猛发展，为其成就“日不落帝国”助力颇多。英镑也在英国取得世界霸权的过程中成为全球硬通货。英国的货币制度也被其他各主要国家纷纷效仿，德国于1871年宣布实行金本位制，丹麦、瑞典、挪威等国于1873年也相继实行金本位制。到19世纪末，金本位制已通行于资本主义各国。金本位制下，国际贸易收支不平衡可以通过黄金流动重新恢复平衡，实现国际货币稳定，因而政府不需要构建国际机制，干涉国际市场的自发调节。

一战结束之际，以威尔逊为代表的美国精英提出了建立国际联盟这一世界性组织，声称要以国际制度代替实力均衡，维护世界和平，建立持久秩序，这应该是以国际规则为基础的全球经济治理最早实践方案。但由于当时美国国内孤立主义思想占据主导地位，国际联盟在处理涉及权力和权利的重大国际问题上，以乌托邦式的理想主义对待国际体系中的现实主义主流和国家之间的权力政治行为，导致了国联在治理问题上的失灵乃至最后的解体。虽然英国统治下的金本位制为早期经济全球化及其治理作出了贡献，但到了1939年金本位制走向终结。导致这一结果的原因除第一次世界大战对经济的破坏外，更重要的是缺乏协调各国政策的政治基础。

一战后，在英法重建金本位制的努力失败后，1932年国际货币体系分化成三个货币集团，由美国和继续保留金本位的国家构成的黄金集团、由英国及将本国货币盯住英镑的国家构成的英镑区和以德国为首的主要由中东欧国家构成的外汇管制区。为了留住黄金，英镑区将货币持续升值，外汇管制区直接通过汇兑限制、阻止黄金流出，这使得黄金集团面临巨大的维持储备的压力，最终迫使各成员国放弃金本位制，转而采取有管理的浮动汇率。进入浮动汇率时代，各国宏观经济政策的自主性大为增强，但也因此常常遭遇政策冲突，客观上需要通过协调各国宏观政策，构造开放的贸易体系和稳定的货币体系，促进全球经济复苏，这为布雷顿森林体系的建立提供了现实基础。

二战即将结束之际，来自40多个国家的代表于1944 年 7 月在美国布雷顿森林召开国际会议，商讨如何重建战后国际经济体系。在对二三十年代剧烈的国际货币动荡进行反省的基础上，各国代表认识到以邻为壑的竞争性贬值是造成第二次世界大战爆发的罪魁祸首，于是确保货币汇率与资本流动的稳定有序便成为全球精英们努力的目标，但对如何实现这一目标存在分歧，交锋主要集中在英美两国间。两次世界大战后，英国负债率已飙升至240%，为解决债务危机，凯恩斯抛出了他对战后国际金融秩序的规划。各国首先组建国际清算同盟，然后以提前透支的方式设立名为“班科（bancor）”的超国家主权货币，货币的分配份额按照二战前三年的进出口贸易平均值计算，最后由国家清算同盟对国际收支余额进行清算。凯恩斯的真实意图是让债务国和债权国共同承担国际收支失衡的责任，消除金本位制下通货紧缩压力，维系英镑国际地位。

针对凯恩斯方案，美国以怀特方案反制。怀特计划的核心内容是按照存款原则建立国际货币稳定基金，将黄金以及美元视作货币稳定的锚，并将资本管制视作国际经济调控的重要手段。由于美国拥有世界黄金储备的75%以上，怀特计划毫无疑问战胜了凯恩斯计划，最终确立的战后金融体制是以美元为基本储备货币的金汇兑本位制或黄金—美元本位制。为了避免世界经济发展不平衡，世界银行于同期设立，旨在为发展中国家提供长期融资。此外，为阻止经济民族主义和保护主义政策重新抬头，美国及其西方盟国在日内瓦成立了关税及贸易总协定。由此，国际货币基金组织、世界贸易组织和世界银行构成了战后全球经济治理的三大支柱。

（二）冷战时期到冷战结束后的制度体系变迁

布雷顿森林体系本应成为战后全球经济治理的重要支柱与实践平台，却因美苏爆发冷战而未竟全功，全球经济治理由此进入“半球治理”。在反思两次世界大战后，当时一个普遍的认知是，由于主要工业化国家以邻为壑、高筑壁垒，导致国际贸易和投资大幅萎缩，利益分配的失衡进一步诱发经济摩擦，最后无法通过谈判解决而爆发军事冲突。鉴于此，罗斯福认为欲使世界和平安宁，就必须要实现经济一体化，而使世界融为一体最有效的办法就是通过稳定货币金融秩序推动国际贸易发展。苏联不仅是战胜国，同样也是世界大国，所以经济一体化离不开苏联的参与。尽管苏联的社会经济制度与美国截然不同，但罗斯福认为苏联其实不是典型的社会主义国家，或者说不是那种标准意义上的计划经济，而是“改良的国家社会主义”。同时，一战后西方资本主义国家实行的也不是完全自由的市场经济体制，政府也常常干预经济活动，因而两种经济体制存在趋同发展的现实基础。只要苏联能够吸收更多的市场经济元素，就能融入布雷顿森林体系。

起初，苏联认为经济（金融）危机是资本主义国家特有的现象，而作为社会主义国家不存在此类问题，因而认为旨在加强各国宏观政策协调、稳定国际经济秩序的国际货币基金组织、世界银行与世界贸易组织与己无关。这种认识一直持续到1943年10月莫斯科外长会议，苏联才意识到必须与美国一同构建国际规则体系，方能在战后同美国及其他西方国家开展经济合作。在这一认识下，苏联派出代表参加布雷顿森林会议，并最终在《国际货币基金协定》和《世界银行协定》上签字。值得注意的是，苏联签署这两份协定并非真的想参与战后全球经济治理，而是为了彰显大国地位，同时获得世界银行的低息贷款。事实上，由于意识形态原因，苏联并未正式加入国际货币基金组织和世界银行，仅以观察员的身份而非理事身份参与该组织工作。二战末期，美国国内政治发生变化，右翼思想开始主导社会主流思潮，国内舆论对苏联的态度也在慢慢转向，而苏联在波兰问题、伯尔尼事件、东欧选举问题、伊朗危机和土耳其危机等一系列事件上的决策失误更助长了美国右翼势力的崛起。

罗斯福去世后，杜鲁门接任，对外政策开始转变，将经济援助作为外交手段的一种，宣布停止对苏租借。由于无法拿到美国的贷款，苏联加重了对美国主导的战后经济体系的不信任感，相应地减少了参与全球经济治理的活动。1946年希腊爆发内战，为阻止苏联势力进入西欧，杜鲁门政府迅速批准马歇尔计划，全力援助欧洲，防止爆发全面革命。为避免被指责意图分裂欧洲，美国最初邀请苏联参加，但在贷款问题上最终没能达成协议，导致苏联及东欧国家集体退出马歇尔计划。

为了与美国的马歇尔计划相抗衡，苏联先是提出“莫托洛夫计划”，后又于1949年1月成立经济互助委员会（下文简称“经互会”）。由于当时东欧国家还没有按照苏联模式完成改造，也就不能够依靠计划经济实现社会主义阵营内部的分工与贸易，很长一段时间里经互会都是有名无实。直至1952年上半年东欧的苏联化过程大体完成，经互会运行条件已基本成熟，同年10月斯大林提出了两个平行的世界市场。尤其从经互会组织架构、宗旨原则、治理机制、参与国家和经济增长绩效来看，冷战时期形成了以意识形态为分界线、两大阵营分隔对立、美元和卢布分别主导的平行体系，尽管两种体系不完全对称，但至少是把美国的影响力限制于西半球，苏联控制的地区无论在实力和主导理念方面，都是美国所不能控制的外域，美国所能实施的只是“半球治理”。

在布雷顿森林体系下，美元虽然占据了国际货币霸主地位，但不可避免地面临特里芬难题。从20世纪60年代初，布雷顿森林体系就时常因美国国际收支逆差加大而运行不畅。1958年，美元债务就已超过美元储备价值。随着国际贸易发展，海外市场对美元需求持续增长，加之越南战争在持续不断地消耗美国资源，以致财政赤字愈发严重，国际收支逆差进一步扩大，美元信誉受到严重冲击。尽管美国政府采取了利率平衡税、“自愿对外信贷限制计划”和“对外直接投资计划”等措施限制金融机构与跨国公司向外输出资本，但收效甚微。1971年8月15日，尼克松总统不得不宣布停止美元兑换黄金，标志着布雷顿森林体系终结。1976年，在牙买加会议上，国际货币基金组织修订了相关条款，取消了货币平价和中心汇率，宣布实行浮动汇率制，全球经济治理由此进入牙买加体系时代。牙买加体系并没有实质性改变美国在国际货币基金组织、世界银行等制度性机构中占据的主导性作用，但是各国政府在宏观政策的选择上拥有了更大自主权，可以根据自己利益调整汇率，实现经济内外平衡，这使得各国政策往往相互干扰甚至冲突，国际经济政策出现严重的失调。为了协调各国政策，主要发达经济体于1976年创立了G7非正式国际机制。

20世纪80年代以后，全球经济治理制度表现出明显的新自由主义特征。以美国为首的西方发达工业国家，一方面通过双边贸易投资协定推动金融去监管化和跨境资本流动，以便将更多国家纳入全球价值链分工体系，另一方面又借助国际经济组织的力量，利用低息贷款和对外援助推动发展中国家进行政治改革，推行自由化、私有化和民主化，从而在政治上确保这些国家能够融入美国主导的全球经济治理体系。这种全球整合趋势在冷战后得到进一步加强。20世纪80年代苏联经济停滞，社会矛盾丛生，国家陷入困境，各种矛盾聚拢，到1989年苏联、东欧形势急转直下，美国抓住这一历史机遇，加紧实施“和平演变”。1991年7月戈尔巴乔夫与美国总统布什宣布建立美苏战略伙伴关系，12月，苏联正式解体，标志着冷战结束。冷战结束后，原苏联15个加盟国开启了经济转轨、逐步融入经济全球化之路。至此，全球经济治理制度从冷战时的两极分立走向统一，真正意义上的全球经济治理得以形成，世界经济由此进入超级全球化阶段。

三

当前全球经济治理制度的复杂性特征

新自由主义的全球经济治理制度下，金融监管放松，周期性金融危机频发，其内在缺陷在1997年东亚金融危机和2008年全球金融危机之后，越发凸显。一是公平性受到质疑，三大全球经济治理机制虽然促进了世界经济快速增长，但并没有实现包容性增长，国际金融秩序反倒因全球失衡加剧而更加不稳定。二是有效性饱受责难，WTO多哈回合谈判失败，多边贸易体制停滞不前，争端解决机制停摆，IMF在金融危机中处置不当，世界银行治理改革不力等。三是合法性受到挑战，进入21世纪以来，新兴市场国家和发展中国家群体性崛起，而由发达国家主导的传统多边治理机制无法反映崛起国家的发展诉求。针对上述缺陷，改革现行全球经济治理多边机制的呼声虽不断，但改革方案分歧较大，多边合作机制改革陷入“僵局”。然而，区域性合作机制、非正式合作机制却在加速发展。G20取代G7成为国际经济合作和协调的首要平台，美欧日加快了构建以其为主导的区域多边贸易体系步伐，如USMCA、CPTPP等，新兴市场国家也在积极参与全球经济治理体系建设，努力寻找破局点，如“一带一路”合作机制、东盟峰会、金砖峰会等。为弥补全球经济治理赤字而创建的一系列正式机制或非正式机制使当前全球经济治理制度加速碎片化，呈现制度复杂多样的特征。

制度的复杂性是一种静态考察制度间关系的方法。所谓制度的复杂性，是指不同领域或相同领域内，彼此共存的平行、嵌套和重叠制度体系的表现形态。制度复杂性的研究对象是各种制度复合体，即“管理一个特定问题领域的一系列部分重叠且无等级的制度”，所以制度归属的议题领域或功能是考察制度复杂性现象的一个维度。制度既是参与主体在博弈中建构而来，也在成形后约束着成员国的行为选择，因而参与主体是观察制度复杂性现象的另一个维度。从制度复杂性视角考察全球经济治理制度，基于功能与参与主体两个维度，可将现有制度间的关系划分为制度平行、制度重叠和制度嵌套。

制度平行刻画了制度之间没有正式、直接、实质性的重叠的制度形态。功能不同且关系对等，无论参与主体是否相同，彼此间没有交集，具有较强的相对独立性。具体到全球经济治理实践而言，参与主体相同但制度功能不同的有联合国、世界银行、IMF等，参与主体不同、制度功能也不同的有OECD多边投资协定、RCEP 等。此外，功能相同的制度也有可能出现制度平行。如美墨加贸易协定与正在谈判的中日韩自贸协定，它们主体功能一致，但是由于制度作用的空间范围因成员国不同而明显有别，所以表现出平行关系。

制度重叠指功能一致且成员国彼此相交的制度形态，与嵌套不同，虽然两个或多个制度在功能上一致，但成员国彼此之间没有包含和被包含子母集关系，而仅仅是相互交叉。依据交叉程度不同，制度重叠又可进一步划分为完全重叠和不完全重叠，前者指制度的参与主体完全相同，后者制度参与主体不完全相同。现实中，制度的完全重叠可能性不大，通常指的是新旧制度关系，如已于2018年12月失效的《北美自由贸易协议》和2020年1月生效的《美墨加协定》。与之相比，制度的不完全重叠更为常见，如RCEP与CPTPP，两者都是高水平区域自由贸易协定，但在成员国构成上却有很大差别。日本、澳大利亚、新西兰、越南、马来西亚、新加坡、文莱七国是RCEP和CPTPP的共同成员国，中国、韩国、柬埔寨、印度尼西亚、缅甸、泰国、老挝、菲律宾八国是RCEP成员国，而加拿大、墨西哥、秘鲁和智利四国则是CPTPP成员国。需要说明的是，即便不考虑成员国构成是否存在交叉，制度本身也可能导致功能重叠。尽管每一种国际制度都会指向一个问题领域，但也会因为嵌入进不同的议题而使得制度之间存在“溢出效应”，导致功能重叠，即多个制度对同一个问题领域拥有权力。例如，许多贸易协定中都被写入劳工保护条款，此类自贸协定跟国际劳工标准一样都能对成员国劳工权益保护政策施加影响，共同构成全球劳工治理实践的制度基础。

制度嵌套指两个或多个国际制度的功能一致且成员国互为子母集。嵌套与重叠最大的区别在于制度参与主体之间的关系是包含还是相交，当一个制度的成员国完全被囊括在另一个制度中时，两个制度就构成了嵌套关系，所以制度嵌套是制度重叠的一种特殊表现形态。现实中的制度嵌套较为复杂，既有多层次的从属嵌套，如《海事劳工公约》与国际劳工标准的关系便是嵌套，也有非从属关系的嵌套，如中日韩自贸协定与RCEP，亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行与世界银行等。此外，各类非正式合作治理机制，尽管G7、金砖国家峰会机制是分属发达国家和新兴市场国家的平行的两个治理机制，但如G7、金砖国家峰会机制与G20具有一定的嵌套关系。

从以上静态视角分析制度关系来看，现有的全球经济治理制度呈现网络化复杂性特征。正式机制与非正式机制、全球性多边治理机制与区域治理机制纵横交错，表现为平行、重叠和嵌套等多种形态的制度关系。虽如此，但在各领域中，泾渭分明、彼此分立的平行体系并未形成。制度复杂性的形成反映了现今全球经济治理制度存在结构失衡、治理失灵等制度困境，原因在于大国间的利益矛盾已无法通过现有全球经济治理制度加以调和，各国都试图在双边和诸边平台建立有利于自己的新规则。未来全球经济治理制度的发展趋势取决于制度环境的外部冲击与制度内部治理结构变化的共同作用。

四

全球经济治理制度变迁的动力机制

动态来看，制度变迁的方式包括渐进式变迁与突进式变迁。突进式变迁是指突发性的、大规模的制度转型；渐进式变迁指随时间推移相对缓慢平稳的制度变化。制度变迁的动力可以分为内在动力和外部冲击。当前全球经济治理制度面临内外冲击交织，属于渐进与突变并存的系统性变迁。

（一）全球经济治理制度变迁的外部冲击

所谓外部冲击通常是战争、经济金融危机、科技革命、突发性公共卫生事件等外部事件影响。传统的历史制度主义将外部冲击视为导致制度变迁的主要因素，而这些巨大冲击事件也被历史制度主义称为关键节点（Critical Juncture）。例如，苏联解体标志着冷战结束，也意味着全球经济治理中两极平行体系的崩塌。

对于全球经济治理而言，1997年东亚金融危机的爆发和2008年美国次贷危机引发的全球金融危机，都是全球经济治理制度变迁的“关键节点”，尤其是2008年全球金融危机，暴露了新自由主义主导的全球经济治理存在的重大缺陷。全球化遭受巨大质疑，全球化与全球治理的矛盾不断加深，民粹主义、保护主义、单边主义兴起，逆全球化高涨。全球经济因此陷入持续低迷与停滞，分配不公的弊端在美国等西方世界突显，引发了欧债危机、英国脱欧、西方发达国家政治极化、社会撕裂等一系列政治、经济和社会问题。而2008年以后，发展中国家所占全球经济总量比例超过发达国家，G20 非正式机制建立，标志着南北共治的全球经济治理制度形成，成为世界政治经济秩序变革的重要节点。除了全球金融危机产生的长期影响以外，全球经济治理制度还面临新的两大外部冲击：

一是数字革命的冲击。近年来以大数据、人工智能、区块链等技术为代表的数字革命的兴起，数字化转型在全社会范围内加快。如果说过去的工业革命加速了生产的分工和产业细分，那么数字革命推动产业的融合与整合。在数字化转型的影响下，社会生产力、生产关系和社会生产生活方式都受到了前所未有的冲击，全球经济一体化的进程大大加快。同时，经济全球化在新技术革命的推动下也将呈现网络化、去中心化等新的特点，意味着全球经济治理制度将面临全方位的调整，全球市场及其治理机制将面临再造秩序和重塑价值的颠覆性变化。短期内，在新技术领域，如跨境数据流通、数字经济规则等方面，如何创设、协调治理规则，成为全球经济治理机制变革的重要议题。中美两国是数字经济的先行者，全球十大依托数字技术发展的跨国平台企业都在中美两国，两国对数字经济发展、数据主权及其流通规则的竞争也日趋激烈。

二是新冠肺炎疫情的冲击。2020 年以来，新冠肺炎疫情席卷全球，成为全球经济发展的最大冲击变量。根据国际货币基金组织报告，2020 年全球经济除了中国实现正增长外，其他主要经济体普遍陷入衰退，世界经济全年增长率为-3.2%。2021年全球经济虽然强劲反弹，但由于新冠病毒在持续变异，再加上通胀、债务和收入不平等加剧可能危及新兴市场和发展中经济体的复苏，全球增长正进入一个明显放缓的时期。

同时，新冠肺炎疫情进一步割裂全球联系，脱钩风险进一步加大。随着中美经济总量的差距进一步缩小，疫情冲击下中美经济脱钩的风险叠加效应形成，不仅市场运营风险因疫情冲击而激增，政策性脱钩风险也因产业链受阻被政治利用而放大。各国经济封闭性倾向明显，贸易运输中断，贸易规模下滑，中美对外直接投资断崖式下降，世界三大生产网络产出和链接出现下滑和停顿，刺激产业的回岸和转移行为；同时，美国政府通过疫情溯源和蔓延问题的政治化，进一步激化矛盾。尽管随着疫苗的普及和新冠病毒变异后致死率下降，对世界经济发展的影响逐渐减弱，但是其对经济影响的滞后效应仍然在影响全球经济的复苏；而借此外部冲击，美国针对中国“小院高墙”式的制度挤压加剧，与中国科技、经济乃至制度规则“脱钩”的意图明显。

（二）全球经济治理制度变迁的内部驱动因素

所谓内部驱动因素，主要包括行为体的观念、权力和利益的变化。其一，思想观念的变化。制度是知识的体现，或者说是观念的固化。制度变迁体现了意识形态、价值观念以及文化理念等新变化。新观念可以通过学习、社会科学研究、引入新知识而产生。也可以在跨国公司、行业协会、智库等各类行为体与国家的观念互动和交换中而出现。美方提出的公平贸易理念，折射出来的是对非私营企业体制的歧视，违背世界贸易组织最惠国待遇和非歧视性原则。中国目前推动全球经济治理机制改革，提出人类命运共同体理念，以“共商共建共享”为原则，建立更加公正合理的全球经济治理体系。

其二，权力配置的变化。制度性权力具体表现为制度的投票权、设计权、解释权和执行权等。制度性权力可以由国家行为体的物质实力转化而来，它是推动制度形成和发展的变革性力量，也可以是维护制度稳定、消解制度变迁的保守性力量。影响全球经济治理制度性权力的因素主要是国家行为体的硬实力，如经济总量、经济发展水平和科技实力，以及文化软实力和领导及说服他国的影响力。当前国际权力结构处于变迁时期，以金砖国家为代表的新兴市场国家崛起与美国霸权相对衰落的结构性变化是推动全球经济治理制度变迁的主导性力量，而其中中美之间的博弈是决定全球经济治理制度变革方向的关键。

其三，利益分配的改变。制度是协调共同利益引导集体行动的纽带，也是利益分配的工具。一方面，制度作为共同遵循的规则，本身具有减少交易成本、减少不确定性、促进合作、实现共同利益的公共产品属性。另一方面，制度具有的利益分配功能必将反映制度设计者的偏好，一项制度对不同行为体的利益分配具有非中性特征。全球经济治理中，具有举足轻重地位的多边国际组织往往是大国提供的用以协调各方利益的公共产品。但制度存在成本的分担责任的不同，在运行中会产生收益分配差异，由此改变国家行为体对制度本身的认知乃至改变国家实力，从而引发制度变迁。收益分配的公正性成为制度合法性的重要来源，当前制度收益的分配不能反映各国在全球经济治理中的实力和贡献。维持既有制度功能性的同时，提高发展中国家的代表权，实现利益的公平分配，是包括中国在内的发展中国家对全球经济治理制度变革的主要诉求。

总而言之，全球金融危机、数字技术、新冠肺炎疫情对现有全球经济治理制度产生了巨大外部冲击，全球经济治理内部权力、利益和观念的结构性变化驱动制度变迁。无论是外部冲击还是内部驱动，都有两种相反的力量作用在全球经济治理制度上。

在外部环境上，数字技术冲击总体上是一种整合的力量，数字技术的广泛渗透性与融合性推动了传统产业的数字化转型和一体化扩张，也推动了数字时代全球化的转型，数字经济全球化客观上要求数字经济的全球治理，多边合作的数字经济治理机制亟待发展。新冠肺炎疫情是全球化的破坏力量，加速美国主导的新自由主义超级全球化的终结，也进一步撕裂了原本已碎片化的全球经济治理体系。

在内部驱动上，发展中国家参与全球经济治理的能力和意愿不断增长，世界多极化、制度性权力的“东升西降”使得国际制度的多样性递增。与此同时，一些西方国家的冷战思维和意识形态之争抬头，在民主国家同盟和意识形态话语下，霸权国一方面在多边机制上压制包括中国在内的新兴市场国家，一方面加紧打造针对第三者的俱乐部式的国际制度和规则，中国作为最大的发展中国家和崛起的新兴市场国家，践行构建人类命运共同体理念和“共商共建共享”的全球治理观念，高举真正的多边主义旗帜，这种合作理念显然是制度整合和协调的力量。同样在利益诉求上，霸权国为了维护其战略利益，注重的是相对收益，这与中国提倡的以合作共赢为核心的新型国际关系是背道而驰。可以看出，尽管制度所投射的观念、权力是群体性结构因素的反映，非由单个行为体决定，但从全球经济治理变迁的过程动态变化来看，所有这些外在冲击和内在结构变化的焦点最后集中反映在中美两国战略博弈进程中。

五

中美博弈对全球经济治理制度变迁的影响

从制度变迁的动态过程而言，全球经济治理制度变迁是各行为体制度博弈行动的结果。中美博弈是全球经济治理制度变迁的主要矛盾和焦点，以下从制度关系定位、策略行动和博弈结果三方面分析。

（一）制度关系（博弈参与者）定位

在这里博弈行为体特性主要是指国家异质性，或者说国家资产专有性，狭义上表现为相应综合实力、国家内部某种资产的稀缺程度、技术、资源能源结构、知识专利、竞争力、国家治理能力、其他国家内部特性等，从更广泛的意义上还表现为地理位置、资源禀赋、国家规模、发达程度、军事实力、历史文化宗教等。从国家综合实力而言，中美两大国是世界上最大的发展中国家和发达国家，也是世界第二和第一大经济体。从大国关系的认知而言，自特朗普政府上台以来，美国将中国视为最大的战略竞争对手。

而作为体系内和平崛起的国家，中国没有动力去颠覆现有的全球经济治理体系。中国通过融入经济全球化进程、参与全球经济治理发展壮大，是二战以来多边制度秩序的受益者，维护和完善以联合国为核心的国际秩序和国际体系是中国的职责。中国始终强调“坚持走多边主义之路，始终做国际秩序的维护者”，发挥对现有体系和秩序的建设者、维护者和贡献者的作用。

需要看到，美国是全球经济治理制度变迁方向的主导者。美国建立了二战以来全球多边制度体系，成为世界秩序的主要提供者，全球经济治理体系也是美国霸权实现的重要工具。随着发展中国家的崛起，尤其是中国的崛起，美国却成为现有以联合国为核心的制度体系修正主义者，主要表现在特朗普政府对现有国际制度的“退群”，背离多边主义，发起科技封锁、长臂管辖等行动；拜登政府更是针对中国组建多重制度联盟，挤压中国，推行伪多边主义。尽管特朗普和拜登政府采取的策略不同，但是其实质都是通过制度策略挤压和规锁中国，改变现有的相互依存结构，甚至通过在科技和贸易领域全面或部分“脱钩”来牵制中国。这表明，在现有制度下，美国在主动寻求改变博弈结构，美国的制度行为成为现有全球经济治理制度变革矛盾中的主要方面。

但是随着中国实力的上升，中国的GDP已经超过美国GDP的70%，在高新技术上取得一定突破，尤其是在新冠肺炎疫情冲击下管控良好，经济迅速恢复，并在全球产业链中占据重要枢纽地位。可以说，二战以后从未有大国的实力与美国如此接近，国际权力结构发生重大变化，“只要事情本质上是位置性的，相对获益就很关键”，使得美国在中美经贸关系中收益分配从绝对收益转向相对收益考量。但是中美之间高度复杂的相互依存结构，以及美国国内利益集团的博弈，使得美国政府在不同领域、不同时期、对不同的国际制度的利益分配模式呈现不同的态度。

（二）策略行动

博弈的根本特征是博弈策略的依存性，中美两国在不同领域采取了不同制度策略，形成了不同的博弈形势，这是基于不同的结构补偿考虑和未来期望，采取不同博弈立场的典型体现。行为体的制度策略取决于制度变迁的目标以及可动用的资源。在未发生大规模战争所导致的制度突变情形下，制度渐进变迁理论认为行为体可利用制度更替（displacement）、叠加（layering）、偏离（drift）、转换（conversion）和衰竭（exhaustion）五种策略推进制度变迁。行为体在具体采纳这些制度策略时，与其他行为体的互动体现为冲突和合作两种博弈形态。

具体言之，行为体可选择与其观念、利益一致的国家进行合作，制定新制度更替旧制度，如特朗普政府为促进制造业回流，与加拿大和墨西哥重新谈判NAFTA，全面更新了原产地、投资、服务贸易等规则，促成USMCA更替NAFTA。叠加是对旧制度进行修订、补充的制度变革策略，如中国发起成立的亚洲基础设施投资银行，可以视为是对世界银行制度的叠加策略，G20峰会是全球经济治理体系中发达国家与新兴市场国家推动的新型制度叠加，弥补了G7在全球经济治理合法性和有效性方面的不足。制度转换是国家在保持现有制度形式基本不变的情形下，利用解释和执行空间，扩张其制度边界或改变其制度效应的策略选择。如 WTO上诉机构中任职数目最多，任职期限最长的大法官是美国籍和欧盟成员国籍，他们通过争端解决促进了WTO制度的转换。再者，行为体可利用制度外部环境的变化，使制度产生偏离效果。如美国一度拖延IMF和世界银行投票权改革方案，便是试图利用制度偏离维持其霸权统治的策略行为。制度衰竭是有意识地加速目标制度功能丧失、助推新制度的形成的制度策略。如美国特朗普政府扬言退出WTO，屡屡阻碍上诉机构大法官指派或续任，导致 WTO 争端解决机制一直处于瘫痪状态。

拜登上台之后，认为中美关系是竞争、合作、冲突三者并存。一方面意识到中美经贸摩擦导致两败俱伤，确定不再加征关税，落实中美经贸摩擦后第一阶段贸易协议；与此同时，在经贸领域，通过提高标准、规则，构筑“小院高墙”的制度更替策略，对中国进行制度挤压和围堵，如通过三边协议、四边协议，建立针对中国的制度同盟，尤其在高科技领域，加快了对中国高科技企业的技术封锁和打压，促进形成技术联盟，保持美国对中国的科技优势；在气候领域，中美采取共同合作减排的策略，达成强化气候行动联合宣言，进而促成了 2021 年格拉斯哥气候峰会协定的出台，但是，拜登同样以各种方式向中国施压，如要求中国停止煤炭补贴出口和对外投资不清洁的能源项目等。可见，在不同领域，美国采取了更加灵活的制度策略，形成不同的博弈过程。总体而言，通过制度方式对中国进行更加精准打压将是未来美国的主要制度策略。

（三）博弈结果

目标制度变迁过程中达到相对稳定的形态，构成策略互动的均衡解就成为博弈的最终结果。很显然，单极结构下制度博弈往往是传统霸权国家主导策略行动，其他国家只是跟随者配合其行动，均衡结果主要体现霸权国的观念和利益偏好。也就是说，霸权国塑造符合自身观念的制度体系，自行承担或强制、诱导其他国家分担制度建设和维护的成本，最终通过新规则协调各方利益，以形成有利于自身的治理机制。在当今多极结构下，特别是大国战略竞争环境中，制度变迁的实现过程要复杂得多。但理性来看，中美两国在具体领域、机制和机构层面存在大量重叠和共同利益，只要中国始终坚持在既有制度框架下的合作策略，制度就不会走向“脱钩”，只是中美之间的制度竞争将弥散到各个领域，在不同制度领域和层次应采取不同制度策略，在各项具体制度和机制中形成广泛的竞合势态，同时管控好双方分歧，扩大全球经济治理制度框架的包容性空间是可能的。

需要注意的是，国际制度的竞争不可避免延伸到国内制度的分野，中美两个国家社会制度、发展模式和文化习俗的差异性成为影响博弈均衡的重要因素。美国始终对中国抱有制度上的敌意，并且在大国竞争的背景下强化了制度背后的意识形态色彩，而意识形态的对抗必然是负和博弈。对于我国而言，西方的偏见是长期存在的，短期难以从根本上扭转或消除，所以，尽量避免意识形态冲突，避免被民粹主义等思潮所裹胁，会成为中国策略选择。

至于国内制度的构成性层面，具有一定的独立性，这是由一国的文化、历史和政治因素共同决定的，进而形成制度多样性。柯武刚等指出制度学习从根本上来说是开放条件下国家间相互制度竞争的结果。“如果开放了，政府就会相互竞争（跨政区的竞争）。”这是一个动态的过程，关键在于根据自身的特点，选择适合自身的制度因地制宜地学习和制度创新。“没有通往繁荣的统一路径”，制度多样性普遍存在于各国的经济发展实践中，如不同的制度结构会为企业提供特定活动的优势，日、德和亚洲四小龙等国家和地区的发展，就是制度多样性的典型体现。通过制度差异、互补促进比较优势的实现，提高了全球福利，不可避免地造成一定程度的制度分离。

那么，在制度竞合过程中有可能形成以中美两国为主导、双中心化的、在功能领域高度重叠而规范领域一定程度分离的制度网络。而制度的分离化程度取决于双方外交的具体博弈：既要看中国是否坚持扩大对外开放，以及对接国际通行规则的程度；更关键的是美国是否能摒弃霸权思维、冷战思维，减少价值观外交对其他议题的捆绑。不同制度优势存在互补性，并不是一方压倒另一方的过程，而是在竞争中存在制度互鉴，互相学习的过程，需要参与者互相协调价值，制度需要更具包容性，容纳更多不同主体和规则，才能实现公共利益最大化的善治结果。

六

结论与建议

全球经济治理的历史是一部制度演进史，在这一制度历史中曾出现过两极时代两个平行的制度体系，即美苏两个超级大国分别主导的以意识形态为分界线、两大阵营分庭抗礼、美元和卢布分区隔开的治理体系。当前世界大变局下，全球经济治理制度正在全方位、各层面、多模式地调整，国际政治经济秩序正处于重塑期。在美国冷战思维和零和博弈理念鼓噪下，全球经济治理制度是否会再度陷入昔日的平行体系，这是国际社会的普遍关切。

静态分析表明，现有的全球经济治理制度呈现高度网络化、复杂性的特征。正式机制与非正式机制、全球性多边治理机制与区域治理机制纵横交错，表现为平行、重叠和嵌套等多种形态的制度关系，泾渭分明、彼此分立的平行体系并未形成。特别是G20峰会机制一直是发达国家和新兴市场国家合作共治的核心平台，但需要克服“清谈馆”的现象，进一步完善全球经济治理的长效机制。在世界银行、IMF 以及WTO等重要的国际组织中，尽管中美在改革上分歧较大，但是双方都是重要的参与者、建设者和改革者。中美应该相互尊重、和平共处、合作共赢。

动态分析表明，制度变迁的动力来自于外部冲击和国家基于观念、权力和利益结构的互动。以国家为主的行为体通过选择更替、叠加、偏离、转换、衰竭等策略，推动全球经济治理制度变迁。无论是外部冲击还是内部驱动，都存在两股相互抗衡力量推动全球经济治理制度演进。在外部环境上，数字技术推动了传统产业的数字化转型和一体化扩张，也推动了数字时代新型全球化及其多边合作治理机制形成。新冠肺炎疫情是全球化的破坏力量，加速美国主导的新自由主义超级全球化的终结，也进一步撕裂了原本已碎片化的全球经济治理体系。在内部驱动上，中美两国都是全球经济治理制度改革重要推动者，前者是制度合作的力量，后者是制度分裂的力量：中国理念上是人类命运共同体的倡导者、权力上永不称霸、利益上以合作共赢为基础；而美国在理念上是“美国第一”和“美国归来”、权力上是霸权护持、利益上以相对收益为重。未来真正的多边主义与伪多边主义、全球化和逆全球化、霸权和反霸权将在国际舞台上不断角力，中美在全球经济治理制度层面存在广泛的制度博弈，高度复杂的制度网络结构将长期存在，并且一定程度上呈现复杂性增强和区域化增进的特征。

中国需旗帜鲜明地反对新冷战、反对零和思维，高举真正的多边主义旗帜，避免或减缓科技、经济（货币）、制度的脱钩；同时保持制度学习的能动性和开放性，对标国际通行规则，借鉴发达国家相关经贸规则中的积极有益因素，以更高水平开放促进体制机制更深层次改革，引导经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展，积极参与全球经济治理制度体系的变革，共同维护和完善以多边规则为基础的全球经济治理。

必须承认，通往文明的制度路径往往不是唯一的，任何国家无权将其制度强加于其他国家，制度的多样性与生物多样性一样需要保护。承认和保护制度多样性，允许制度自由竞争，发挥制度各自的比较优势才能实现制度包容互鉴，才能促进全球经济治理制度的合理改革。而长远来看，在制度市场中获得优胜的制度才能真正代表人类进步的方向，代表人类正义的制度原则必将胜出。