《当代亚太》2015年06期 转自：国关国政外交学人
陈庆鸿（中国现代国际关系研究院南亚东南亚与太平洋研究所助理研究员、菲律宾研究专家）
2015年是中菲建交四十周年。菲律宾与中国一衣带水、隔海相望，国内民众又多有中国血统，可以说是中国的“近邻远亲”。阿罗约夫人执政时期，曾宣布中菲两国关系进入“黄金时期”。但过去几年两国关系却不断跌向“历史低谷”关系逆转而下，着实让人迷惑不解。为更好地理解菲律宾对华外交背后的逻辑，本文试图通过梳理菲律宾对华外交发展的历程，并借用“对冲”概念分析菲律宾对华政策转变的深层原因。为此，本文将从以下几个方面展开论述。
第一，以对冲概念为视角梳理自中菲两国建交以来菲律宾对华政策的演变，从中得出菲律宾对华外交虽然时好时坏，但大体在制衡与追随之间摆动，实际上采取的是一种对冲战略
第二，引入“威胁感知”与“经济预期”两个变量，认为菲律宾对华采取对冲战略，是因为“既想获取中国崛起的经济红利又要抵消中国崛起的安全风险”，也就是说对中国同时抱有经济预期和威胁感知。
第三分析过去五年菲律宾政府对华经济预期与威胁感知出现的变化及其原因。
“对冲”及其概念
近年来，菲律宾对华政策的转变，最突出的表现就是在南海议题上不断挑战中国。鉴于中菲实力悬殊，国内不少学者和舆论对菲频频挑衅之举深感不解，也试图对此做出解释。查雯在《菲律宾南海政策转变背后的国内政治因素》一文中详细梳理了国内学界有关菲律宾南海政策转变的“美国因素论”、“能源驱动论”和“利益集团论” 以及三者的不足，她认为，菲律宾推行激进的南海政策是阿基诺三世利用阿罗约执政后期中菲南海合作“污名化”开展政治斗争的结果 甚至将其提升为“一场服务于阿基诺三世个人及其家族利益的‘清算运动”。应该说，阿罗约夫人执政后期，中菲南海合作的“污名化”确实对2008年以后的中菲关系恶化产生了一定的影响，但如果说阿基诺三世为了政治斗争而不惜转变南海政策，或许并不符合实际情况。
笔者认为，阿基诺三世在上台前后并无意挑战中国。2010年初，阿基诺三世在菲律宾国家防务学院表示，将保持与美国、中国及东南亚等友好国家的安全合作关系，甚至扬言“不允许美军继续在菲南部长期存在”。上台之后，阿基诺三世试图继承前任所奉行的大国平衡外交政策，在内阁中唯独留下了前任外长罗慕洛。2010年8月9日，罗慕洛就美国国务卿希拉里．克林顿暗示将介人南海问题的表态回应称： “解决南海领土争端应由东盟与有关各方协商，无需美国和任何第三方参与。”可见，阿罗约时期南海合作“污名化”与后来阿基诺三世的南海政策乃至对华政策的转变并无直接联系。况且，阿基诺三世打压阿罗约夫人实际上并没有诉诸所谓的“中菲南海合作项目”。
谢晓光、岳鹏在《小国挑战大国的原因与策略》一文中也对“菲律宾在强弱对比悬殊的情况下依然主动向中国发起挑战”倍感兴趣，并通过成本一收益分析方法、统计分析方法以及引人“期权模型”进行分析，认为“小国之所以敢于挑战大国， 是小国利益价值度、大国利益舍弃度和小国是否获得外部援助这三个维度共同作用的结果”应该说具有一定的启示意义 但文章的侧重点在于构建分析框架，未将该框架用于菲律宾转变对华政策的详细分析。
尽管国际社会特别是西方学者和媒体，更多的是带有偏见地将阿基诺三世政府的南海政策归咎于中国愈发“强势”的南海政策，但也有学者试图回答“菲律宾为何敢惹中国”这个问题。
戴维艾若斯试图从四个因素解释阿基诺三世政府这种看似不理性的行为。
一是这样做可将其自身塑造成一个与“窃取”国家财富和荣誉作斗争的国家英雄；二是认为《联合国海洋法公约》已成全球共识，可用于解决海洋争端；三是相信美国会出手相助；四是认为中国若采取单边行为惩罚“不听话”国家，也将对其自身利益造成伤害。但该文只是一篇时评，相关论证并未完全展开。实力相对较弱的菲律宾何以频频挑战崛起中的中国这恰恰属于近年来国际关系学界有关周边中小国家如何应对崛起大国的研究范畴。
兰德尔施韦勒认为，邻近国家对于崛起大国的反应有制衡、追随、预防性战争、接触、绥靖、经济和政治制裁、接纳、遏制和击退等等；李政锡指出，二线国家在应对地区力量格局变化时的可选策略有规避、追随、迎合、容纳、平衡、接触、超越和对冲。
时殷弘在批判“均势自动生成”观点时也指出：“历史上对霸权或其追求的反应远非总是制衡，它们还包括容忍、规避、屈从和‘搭车’。”饶义则将这些做法概括为四大战略，即制衡、追随、对冲与接触。其中，“对冲战略”受到越来越多的关注。
郭清水在2008年的一文中写到，“一国在面对不断强大的国家或潜在威胁的大国时将如何作为对此，数十年来的主流国际关系理论家只提供了两个宽泛的答案，即要么制衡要么追随。但是，这两个答案都不能很好地描述东亚国家对中国崛起的反应。其实，大部分国家并没有采取一种纯粹的制衡或者纯粹的追随，而是采取一种被称为‘对冲’的中间道路。
伊恩斯托里对中国与东盟关系的历史进行梳理后也发现，东南亚国家在应对中国崛起方面“既非制衡也非追随， 而是一方面通过非对抗性的接触政策容纳中国的合法利益诉求，另一方面则努力使美国从政治上、经济上和军事上继续留在东南亚，作为审慎的对冲战略的一部分，以此防备来自中国的威胁”。
保罗博尔特也指出，虽然有观点认为东南亚国家冷战后一直试图制衡或追随中国，但越来越主流的看法是，东南亚国家特别是海洋国家采取的是一种复杂的对冲战略。吴翠玲这样评价对冲战略称其是“相对弱小国家负担得起的奢侈品”
同样，中国学者也注意到，周边国家针对中国崛起的对冲战略主要指，它们假定中国未来行为是不确定的，并且认为中国仍然以发展作为经营周边的主要战略手段，因而采取经济合作与安全防范并行的政策，即既获取中国崛起的经济红利，又抵消中国崛起的安全风险。作为东南亚国家和东盟成员国，菲律宾对华政策其实也是一种对冲战略。
菲律宾学者班乐义指出，与东盟在中美之间采取对冲战略一样，菲律宾一方面与中国全面接触，另一方面则继续维护其与美国的安全同盟关系。“对冲”其实是个金融术语，指特意减低另一项投资风险的投资，避免单线买卖的风险。简单地说，对冲就是“避免将所有鸡蛋放在同一个篮子里”。该术语被借用到外交领域后，主要指国家“采取多种战略选择应对未来可能的安全威胁”，或者说“国家在面对不确定性和高风险的情况下通过采取多种政策使其相互作用从而抵消风险的行为”。
也有学者总结认为，对冲总体上意味着一个国家将融合接触与制衡，并同时对目标国实施两种政策，从而获取本国的最大利益。郭清水这样描述“对冲战略”， 即对冲战略可被视为位于“制衡”与“追随”两端之间的战略组合，当小国对大国的接受度达到最高时，它将对大国奉行纯粹的追随战略，反之则采取纯粹的制衡战略（见图1）。
但是，在不同的历史时期，小国对大国的接受度是不一样的，也就是说小国战略组合中的制衡与接触/追随之间的比例不同，有时制衡多于接触/追随，甚至滑向纯粹制衡的境地；有时则接触/追随多于制衡，甚至被认为是屈从或者结盟。
菲律宾对华政策的演变
20世纪70年代，时任美国总统尼克松访华，中美关系破冰。在此背景下作为美国的前殖民地和亚太盟友菲律宾政府也开始寻求缓和与中国的双边关系。1975年6月9日，中菲两国正式建交，但两国关系在后来的四十年里并非一帆风顺，大致可分三个阶段。
（―）制衡多于接触（1975-2001）
经过几十年的冷战对峙，中菲关系在建交之初并没有很快发展起来，两国仅谨慎地与对方进行试探性的接触，主要有以下几点原因：
一是菲律宾“无力他顾”。1975年后，菲律宾国内政治危机日渐深重，菲当局既无资本也无精力顾及外交拓展，而是将更多精力用于维护国内政局稳定。
二是两国间还存在着妨碍关系发展的诸多争议，缺乏基本互信。例如，菲律宾认为，中国没有完全履行不干预菲内部事务的承诺，仍对菲共提供支持；中国则对菲律宾仍与台湾地区保持密切的政治和经济联系感到不满。20世纪70年代初，南海争端的凸显则使双方刚刚建立的脆弱关系遭到进一步的破坏，并成为日后影响中菲关系的最重要因素。
1988年，菲律宾总统阿基诺夫人访华，但两国之间的互信并没有获得提升。伊恩斯托里记载称，阿基诺夫人对中国领导人提出的以“搁置争议、共同开发”解决南海争端的方案颇为警惕，回国后便下令菲律宾海军警惕西南方面的事态。到了1989年3月，中菲海军在南沙海域发生了第一次海上冲突冷战结束后，中菲两国交往趋于频繁，高层互动增多。
1990年12月和1993年8月，时任总理李鹏和时任委员长乔石分别访问菲律宾，1993年4月，菲律宾总统拉莫斯也到访中国。但是，高层之间的频繁交流也没能松动两国之间的相互提防，双方互信程度仍然较低。拉莫斯一上台就同美国达成协议，同意向美军舰机开放港口、机场和军事措施，并在美方提议下举行联合演习。
1995年1月底，中菲“美济礁事件”爆发，菲对华疑虑进一步增强，防范力度进一步加大。同年2月8日，拉莫斯发表强硬声明，抗议中国军舰出现在美济礁， 甚至还表示将联合包括澳大利亚、新西兰和东盟国家在内的亚太“中间势力”对抗中国。 同年7月，菲海军陆战队与美军在濒临南海的巴拉望岛开展联演联训。
同年10月16日，拉莫斯在美国夏威夷东西方研究中心发表演讲，呼吁美国继续维护东南亚地区的安全。他说：“过去几十年，美国保障了地区稳定，这使地区国家有精力发展经济。现在大家普遍担心美国变得内向，奉行其历史上很多时期奉行的孤立主义政策。” 1996年3月，菲律宾武装部队与美军在巴拉望岛开展了更大规模的海陆空联合军事演习，并开始谈判签署“部队访问协议”，试图为美军在联合军演期间进驻菲律宾并访问菲港口提供法律依据。虽然“美济礁事件”一度将局势推向剑拔弩张的境地，但中菲双方并没有断绝沟通，菲律宾也没有对华采取强力制衡的政策。1995年8月初，中菲关于解决“美济礁事件”的会谈取得突破。此后，中菲两国关系很快恢复。
1996年，时任国家主席江泽民对菲律宾进行了国事访问，两国领导人同意建立中菲“面向21世纪的睦邻互信合作关系”，并就南海问题“搁置争议、共同开发”达成重要共识和谅解。卡尔贝克总结道：“菲律宾通过与中国直接对话， 同时利用其与美国的防务关系作为安全缓冲，以其东盟成员国的身份作为外交缓冲，成功地以不爆发军事冲突的方式维护了其作为（南海）争端方的地位”到埃斯特拉达执政时期， 菲律宾对华外交仍采取“制衡加接触”的政策。
一方面，埃斯特拉达对中国怀有极强的戒备心理，特别是在1998年底再次爆发“美济礁事件”后，这位曾经投票终止美军在菲驻军的总统转而力挺美菲签署《部队访问协议》。他宣称，直到菲武装部队实现现代化之前，菲国家安全将有赖于美国，《部队访问协议》将是一种“潜在威慑” 可使那些“决定索取或要求收回领土的国家”谨慎考虑是否将势力扩展到南沙海域。时任菲律宾防长奥兰多默卡多进一步宣称，《部队访问协议》将确保美国在东南亚的军事存在，并因此有助于“制衡”中国。
但另一方面，埃斯特拉达也并没有采取与中国完全对抗的政策，反而于2000年访问中国并与中方签署了《中华人民共和国政府和菲律宾共和国政府关于二十一世纪双边合作框架的联合声明》，强调在睦邻合作、互信互利的基础上建立长期稳定的关系。综上，自1975年建交至埃斯特拉达执政后期，菲律宾对华外交一直采取既接触又制衡的政策，只不过制衡大于接触、冲突多于合作。
（二）接触多于制衡（2001-2010）
进入21世纪，国际社会尤其是东亚地区发生了剧烈的变化。一是2001年11月中国加人世界贸易组织，中国潜在的庞大市场由此展现在国际投资者面前；二是“九一一事件”之后美国不仅调整了将中国作为头号战略竞争对手的对华政策，还在东亚尤其是东南亚采取一种“选择性接触”又被称为是“善意忽略”（Benign Neglect）的政策，这给中国拓展与东南亚国家关系提供了相对宽松的空间；三是中国积极开展睦邻外交。
政治上，率其他大国之先加人《东南亚友好合作条约》；经济上，主动倡议并以让利方式推动中国一东盟自贸区建设；南海问题上，与东盟共同发表《南海各方行为宣言》；地区合作进程中，坚定地支持东盟的中心地位。中国的这些积极举动一定程度上缓解了东南亚国家对中国崛起的担忧。在此背景下，中菲关系也进人了历史上的“黄金时期”，主要表现在以下几方面。
1．政治上，高层互访频繁。
菲总统阿罗约夫人分别于2001年11月和2004年9月两度访华；20022009年，中方高层也多次访问了菲律宾。其中，时任国家主席胡锦涛2005年对菲律宾国事访问期间，与菲律宾总统阿罗约夫人共同确认建立“致力于和平与发展的战略性合作关系”。2007年1月，时任总理温家宝对菲律宾进行正式访问，双方发表联合声明，愿共同全面深化中菲“致力于和平与发展的战略性合作关系”。
2．经济上，双边贸易额快速增长。
据中国海关统计2002-2007年中菲贸易连续6年增幅超过30%（分别为48%、79%、42%、32%、33%、31%）。2007年，中菲贸易额创历史最髙纪录，达到306亿美元。同时，中国向菲律宾提供大量用于基础设施建设的优惠贷款。菲律宾还改变态度，同意与中国签署一份“早期收获协议”，以降低双边农产品贸易壁垒。
3．军事上，双方于2005年举行了第一届中菲防务与安全磋商，就中方向菲方提供军援的具体落实及建立中菲防务与安全磋商机制的细则达成了协议。中方不仅向菲武装部队捐赠重型工程设备，还向菲军事人员提供培训并举行海上演习等。菲学者班乐义认为，直到中菲开展防务与安全磋商，两国关系才真正实现了全面发展。
4．南海争端上，双方不再像20世纪90年代那样剑拔弩张。
2001年访华期间，阿罗约夫人与中方领导人达成共识，即不让南沙争端成为双边关系的“主流”。2002年《南海各方行为宣言》签署后不久，中菲高官就开始探讨如何根据该宣言推动海上合作。2004年阿罗约夫人访华前夕，菲政府宣布不再反对南海共同开发，进而促成了中国海洋石油总公司与菲律宾国家石油公司达成 《联合海上地震勘探协议》（ＪＭＳＵ），在南海争议海域开展为期三年的地震勘探。2005年3月，在ＪＭＳＵ签字仪式上，阿罗约夫人称赞此协议是“实现该地区和平与安全的历史性外交突破”，菲时任外长罗慕洛形容该协议是“解决南海复杂问题的典范，是团结各方和平、永久和完全地解决南海问题的重要一步”。
中菲关系的顺利发展在2005年两国建交30周年之际达到了高潮，阿罗约夫人称赞道：“中国国家主席胡锦涛今年4月对菲律宾成功进行了国事访问 使有几百年友好交往的菲中关系从此进人黄金时期。” 但同时，菲律宾对中国仍心存戒备，并积极主动增强与美联系，尤其是在军事、安全合作方面，企图以此作为筹码平衡中国。
2002年，菲武装部队的一份局势评估报告指出，中国将继续在南海问题上采取“边谈边拿”的策略即一方面用谈判策略让邻国政府对和平妥协抱有希望另一方面则在南沙岛礁上建立永久的“要塞”。美国发动全球反恐战争后，菲律宾积极响应，不仅与美国签署《共同后勤和支持协议》，派遣非战斗人员前往阿富汗和伊拉克，还邀请美军入驻菲律宾南部协助剿灭菲南部地区反叛势力和恐怖组织，被美国授予“重要的非北约盟友”称号，美菲军事关系得到进一步强化。但美菲关系在这一段时期的发展也并非一帆风顺。
2004年，为营救在伊拉克被恐怖分子劫持的一名菲籍卡车司机，菲律宾政府不顾美方反对，单方面将军队从伊拉克撤出，引起美方强烈不满，致使美菲关系受挫。不论是为了抵消“得罪”美国的不良后果，还是为了再次引起美国对菲重视，这一时期的菲律宾摆出向中国靠近的姿态。所以，即便阿罗约夫人执政后期南海争端再起，菲律宾的对华外交有所回摆，但大体上仍然是接触大于制衡、合作多于对抗。
（三）制衡大于接触（阿基诺三世执政以来）
如前所述，阿基诺三世上台前后曾表示要继续加强对华接触，甚至有意拉开与美距离，对地方官员提议废除美菲《部队访问协议》持开放态度。2010年11月，菲律宾时任参议院议长恩里莱还建议应该重新评估整体国际政策，把原本倾向于美国的重心逐渐调整到中国上来。但是，阿基诺三世上台后，两国过去不断累积的矛盾在几起事件的刺激下逐渐爆发。2008年以来，菲律宾的国内政治斗争不仅导致中菲越三国之间的ＪＭＳＵ项目无疾而终，还殃及中国对菲投资项目。2009年，菲律宾国会不顾中方反对强行出台了将南沙部分岛礁囊括在内的《领海基线法》。这些矛盾在2010年8月菲律宾警方处置香港人质事件失败、2011年初中国处决菲籍毒贩以及中方公务船在礼乐滩海域驱赶菲方勘探船后逐渐爆发。
艾琳巴维耶拉指出：“由于认为中国企业利用贿赂获取工程项目 与中国经济合作的价值备受质疑，民间关系也因香港人质危机和中国处决菲籍毒贩而遭到破坏。此外，中方警告菲律宾在礼乐滩海域的勘探活动，显示南海争端仍是引爆点。”
尽管菲方多次强调南海争端“不是菲中关系的全部不应影响双边关系的发展不应影响两国各领域友好合作”但此后其对中国的制衡是不断扩大的，一方面出台18亿美元的军事现代化计划，提出要建立“最低限度的、可信的防御能力”的口号，并针对南沙争端加大在巴拉望岛的军事部署。另一方面，尤其是2012年4月中菲“黄岩岛对峙事件”后，则不断强化与美国的军事同盟关系，并寻求与越南、日本加强军事合作，企图联合制华。2014年4月，菲美签署《加强防务合作协议》，赋予美国以“轮驻”方式使用菲律宾多处海空基地、提前放置军备物资、增加联合演习次数和规模等权利。
与此同时，中菲关系则不断恶化。2013年1月22日菲律宾单方面将“中菲南海争端”提请国际仲裁，使中菲关系进一步恶化。同年7月15日，菲外交部发表八点声明，辩称其已“为和平解决争议穷尽一切政治和外交手段”。这被中国视为菲律宾单方面关闭对话的大门。此后，两国基本上处于隔空吵架的状态，到2014年2月，阿基诺三世在接受采访时竟然攻击中国是“纳粹德国”， 而中国媒体则以“业余政客、对历史和现实无知”反唇相讥。但是，菲律宾亦不愿与中国彻底决裂。2015年10月27日，菲律宾总统阿基诺三世宣布已正式邀请中国国家主席习近平参加该年11月1819日在马尼拉举行的亚太经合组织（APEC）领导人会议，并表示希望菲中继续改善经贸关系，“管控好双方的冲突，回到对双方都有益的重心”。
总之，自阿基诺三世执政以来，中菲关系整体趋势是不断恶化的。这一时期的菲律宾对华外交可以说是制衡多于接触，而且制衡力度远胜于接触。
影响菲对华对冲战略的因素
对冲战略是全球化深人发展与大国崛起的时代产物。一方面，我们生活在一个相互依赖的时代，和平、发展、合作与共贏已经成为时代潮流，争取更多的资源和开拓更大的市场已成为国家制定对外政策的重要参数。另一方面，大国仍“拥有攻击能力并可能具有进攻动机，任何关注生存的国家至少应该对其他国家存有疑心”。
目前中国已经成为世界第二大经济体，不仅较好地抵御了全球金融危机，还拥有雄厚的外汇储备和日益庞大的中产阶层，显然是一个潜在的巨大市场；与此同时，中国的军事实力不断增强，外交政策也比以往更加自信，其未来走向引人关注。在此背景下，中国崛起对东南亚国家而言既是一种可期的机遇也是一种潜在的威胁，即东南亚国家对中国崛起既有经济预期也有威胁感知，只不过，各国对华经济预期与威胁感知存在差异性，导致各国采取不同的对华政策。
对华威胁感知高、经济预期低，可能倾向于制衡中国；对华威胁感知低、经济预期高，可能倾向于采取对华追随的政策；对华威胁感知高同时经济预期也高或者威胁感知低、经济预期也低，可能倾向于采取对华对冲战略（见图2）。
过去的40年里，菲律宾大体对中国采取“接触加制衡”的对冲战略。建交以来尽管两国矛盾不时凸显，但菲律宾一直没有放弃对华接触，其原因主要在于对中国抱有经济预期。例如20世纪70年代初菲律宾对华进行试探性接触，除了美中关系缓和的大背景外，主要考虑与中国接触符合其经济利益。
一是1973年石油危机给菲律宾经济造成严重损害，而中国当时可向其提供低于市场价的原油；
二是赋予菲律宾优先进人美国市场的《劳雷尔一兰利协定》将于1974年到期，中国将是一个潜在的新市场。
1995年美济礁事件爆发时，菲律宾总统拉莫斯虽然一方面呼吁美国继续维护东南亚地区的安全， 但另一方面也表示“应对日益发展和强大的中国，最好的办法不是孤立它、激怒它，而是与它保持密切的接触，我们必须阻止中国的侵略意图，但我们也必须鼓励中国加强与亚太邻国的联系”。
2001年阿罗约夫人上台后扩大与中国的接触，则是因为“作为一名受过训练的经济学家，阿罗约夫人看到中国加入世界贸易组织给菲律宾带来的市场机遇也认识到中国作为地区增长的发动机将有利于带动菲律宾经济的发展”。
即便强烈亲美的阿基诺三世，也不愿在与中国对抗的道路上越走越远。2014年APEC领导人非正式会议期间，阿基诺三世在提到与习近平主席的简短会面时表示，“我们之间有一个重新开始对话的机会”。然而，经济预期与威胁感知的分析框架虽然在一定程度上解释了菲律宾为何对华采取既接触又制衡的对冲战略，但仍存在一定的局限性，即无法了解促使菲律宾采取这种战略的经济预期与威胁感知是如何形成的，以及在不同的历史时期受到何种因素的影响而发生变化。为此，我们或许可从内外两方面因素深入了解菲律宾对华经济预期与威胁感知的形成过程。
一方面，菲律宾从本国经济发展与安全需求出发，对崛起中的中国具有一定的经济预期与威胁感知。但另一方面，鉴于历史上和现实中深受美国政策的影响，菲律宾的这种对华经济预期与威胁感知又往往受到美国等外部变量的影响。美国可通过提供经济替代、渲染崛起国威胁、挑动国家间争端等手段扭曲菲律宾决策者对中国的经济预期与威胁感知，进而影响菲当局的对华政策。
就美国因素而言，卡斯特罗曾指出，菲律宾针对中国的对冲战略很大程度上取决于中美竞争程度，随着中美竞争加剧，继续推行这种战略将更加困难，不仅成本高昂，而且不确定性增大。
菲对华经济预期与威胁感知的形成过程见图3。以下将以中菲关系为何从阿罗约夫人执政时的“黄金时期”跌落到阿基诺三世在位时的低谷为例，简要分析菲律宾对华经济预期与威胁感知的变化以及由此带来的对华政策的变化。
（一）经济预期愈来愈低
近年来，菲律宾人口破亿，经济增速引人注目，可以说，中国与菲律宾经济合作潜力巨大。但是，在过去的几年里，菲律宾对华经济预期实际上走出了一条向下滑行的曲线，主要原因如下。
1．中菲经济合作的价值在菲备受质疑。
2015年6月，阿基诺三世在接受采访时称，菲律宾在阿罗约夫人执政时期曾接受中国大量优惠贷款，但这并没有给菲带来任何好处。可见中菲经济合作在菲国内所受到的质疑。这主要有以下两点原因：
一是中资项目污名化。2007年由中兴公司投标的菲律宾国家宽带网络项目（NBN）被菲国内反对派、公民社会团体和商业团体等攻击为要价过高牵涉家族腐败等，迫使菲律宾政府取消该项目。随后，由中国企业投标的北铁项目、南铁项目等也陆续被搁置。
二是担心中国经济合作潜藏战略野心。一些菲分析家对中国促进与东亚国家经济关系持有疑虑，如认为中国与菲律宾开展经济合作意在“促菲离美”。阿基诺三世2015年6月在接受采访时曾表示，将继续研究中国提议建立的亚洲基础设施投资银行（亚投行）的管理架构，以确定该行试图提供的经济援助不会受到政治因素的影响。
2．中菲经贸合作实际上互补性不足。
尽管阿罗约夫人执政时期中菲经贸合作发展很快，但中菲经贸合作仍然落后于中国与印尼、马来西亚、泰国、新加坡等国的合作水平。就双边贸易而言，菲律宾与中国的贸易增速是东盟5国（印尼、马、菲、泰、新加坡）中最慢的，仅占中马贸易额的三分之一。
就双边投资来说，尽管菲律宾是最早的对华投资国之一，但与其他东盟国家相比，其对华投资额无足轻重。如2010年，菲律宾对华投资额是1．381亿美元，仅占东盟6国（印尼、马、菲、泰、新加坡、文莱）对华投资总额的2．2%。中国对菲投资也微乎其微。
2011年，中国对外直接投资达747亿美元其中对东盟投资59亿美元但对菲投资只有2．94亿美元，仅占其对东盟投资总额的4．5%。而就菲律宾近些年来拉动其经济快速增长的因素而言，如外劳侨汇所带来的消费拉动、服务外包行业以及旅游业的蓬勃发展等，中国的贡献也很小。
就外劳收人而言，中东和美国是菲律宾外劳侨汇的主要来源地，相比而言，中国大陆并未建立起引进菲劳的法律制度。就服务外包行业而言，美国等发达国家才是菲律宾服务贸易的主要出口市场。《华尔街日报》就此指出，菲律宾是东南亚少有的未被纳人中国经济轨道的国家，原因部分在于菲律宾注重服务业而不是贸易，双边投资微不足道，同时也是菲律宾敢于对抗中国的原因之一。
旅游业方面，虽然日益庞大的中国游客群体是菲律宾旅游市场的潜在客户，但由于菲国内治安问题、基础设施配套落后等原因，中国目前并不是菲律宾旅游业的最大客源地。据菲律宾旅游部统计，尽管出现“黄岩岛对峙事件”，但2013年来自中国大陆的游客仍然迅猛增多，达42万人次，比2012年增长了70%。换句话说，菲律宾似乎不担心与中国的海上争端会阻碍中国游客的到访。
3. 美、日等扩大对菲经济合作及援助进一步降低了菲对华经济预期。
阿基诺三世上台以后，美国将菲律宾作为其“重返亚太”战略的落脚点之一，极力拉拢菲律宾，同时加大对菲援助力度。2010年，美国通过“千年挑战合作计划”向菲律宾提供了4．34亿美元的财务援助；2011年将菲律宾列人“全球增长伙伴计划”，致力于解决限制菲律宾经济发展的重大障碍问题等并与菲律宾签署海关管理和促进贸易协议以推动双边贸易的增长。而当菲律宾香蕉因中菲“黄岩岛对峙事件”难以向华出口时，美国于2013年向菲律宾开放香蕉市场，使其成为亚洲第一个将香蕉出口到美国的国家。
日本企业也加大对菲经济拉拢力度，采取所谓的“中国＋1”策略，计划将一些劳动密集型产业从中国迁移到菲律宾。据菲律宾统计局数据，2013年，日本依然是菲律宾的第一大贸易伙伴国（总额172．73亿美元、占菲外贸总额的14．5%，菲方盈余68．24亿美元）。美国排名第二（总额153．44亿美元、占菲外贸总额的12．9%，菲方盈余13．03亿美元），中国第三（总额150．98亿美元、占菲外贸总额的12．7%，菲方赤字10．47亿美元），菲律宾与前两者的贸易都出现盈余，与中国的贸易却出现了逆差。
阿基诺三世曾在2011年抱怨称：“在旅游方面，每年我们9500万人口中有大约80万人赴华旅游，而中国14亿人口仅有20万人来菲；就直接投资而言，我们对华投资25亿美元，但中国至今才对我们投资6亿美元。我们投资中国多于中国对我们的投资。因此认为菲律宾不是中国的好兄弟是不公平的。”甚至在2015年6月，阿基诺三世在日本答记者问时还将以上抱怨重复了一遍。可以说，尽管中国经济总量不断扩大并且与地区经济融合不断加深，但菲律宾对华经济预期在过去几年反而降低了。
（二）威胁感知越来越强
1997年亚洲金融危机爆发后，中国承诺“人民币不贬值”，展现出一个负责任大国形象，加上2002年中国与东盟发表《南海各方行为宣言》，并在2003年率先加人《东南亚友好合作条约》，中国和平崛起的承诺得到了周边国家一定程度上的认可。
这时菲律宾对中国的威胁感知也随之有所缓解，两国关系因而取得了较好的进展，合作项目日益增多。但随着菲律宾国内政争加剧以及美国“重返亚太”战略的实施，菲律宾的对华威胁感知在过去的几年里越来越强。
1. 菲律宾国内政争影响对华合作。2007年菲律宾中期选举过后，国内政争加剧，因而这一时期急剧增多的中资合作项目便很容易成为反对派打击阿罗约夫人的抓手。例如，反对派议员攻击中兴集团2007年中标的菲律宾国家宽带网络升级改造项目要价过高，指责阿罗约政府违反《建造一运营一转让法案》并从中捞取佣金等，并促使菲参议院介入调查。
2008年，一位参与菲国家宽带项目的政府高层官员被曝贪腐，并透露一些政府官员曾阻止其到参议院作证。这些事态的报道引发了左翼和反政府组织的强烈抗议，并殃及其他一些由中国注资的公共工程项目，如巴纳旺泵灌项目桑托斯将军城渔港扩建项目以及北吕宋铁路建设项目等。
2．美国的操弄进一步加剧了菲律宾的对华威胁感知。尽管对菲律宾单方面从伊拉克撤军不满，美国还是很快恢复了拉拢菲律宾的政策，这不仅是为了打击盘踞菲南的恐怖主义组织，更主要是为了限制中国在菲律宾不断增强的政治经济影响。
因而，就在“中兴案”闹得沸沸扬扬之时巴里韦恩在《远东经济评论》撰文，批评阿罗约政府2004年与中国签署JMSU是脱离其他东盟声索国，并使中国对南沙“无理的历史性主张”得以合法化的错误做法。此文一出，菲律宾国内马上将JMSU与“中兴案”联系起来，指责阿罗约政府签署勘探协议是出卖国家主权，实际上是“为了换取中国几十亿美元的项目贷款及大量回扣”。在此背景下，阿罗约夫人如继续坚持这些项目不仅对她毫无益处，反而危害其政治生涯。
正如有学者指出的，如果一项对外政策“在政治上是低效用的， 那么即便它在经济或其他维度上具有很高的效用，决策者也会放弃它”，为此，为了撇清与“中兴案”的干系，阿罗约总统宣布停止中兴项目。2008年6月底，菲律宾政府进一步宣布不再继续JMSU项目。而针对阿基诺三世上台之初表现出对华友好的迹象，美国更是“先下手为强”，通过外交接触和舆论渲染等方式极力塑造菲律宾新领导人的对华认知。例如，2010年7月23日，美国助理国务卿伯恩斯访问菲律宾，明确表示希望保留美国在菲律宾南部的驻军。同年8月，美太平洋司令威拉德访菲，向菲武装部队参谋总长戴维表达对南海局势的担忧，表示“愿意与菲武装部队一道共同维护菲律宾群岛安全”，并警告“要避免战争就必须建立足够的军事力量”。而国际舆论更是在马尼拉香港人质事件、中国处决菲籍毒贩等问题上推波助澜促使中菲媒体相互指责，对相互认知产生负面影响。到了9月，阿基诺三世首次访美时开始表示强烈支持起草一份正式的南海行为准则，支持美国务卿希拉里克林顿当年7月在东盟地区论坛上有关南海争端需要集体外交解决的讲话，并强调美国是菲律宾地区安全合作中最坚定的盟友。而此前一个月，罗慕洛曾表示在解决南海争端问题上没有美国的位置，不支持美国务卿克林顿有关根据国际法多边解决争端的提议，强调南海争端只是东盟与中国之间的事情。
可以说，正是在美国的操纵之下，菲律宾精英阶层的对华威胁感知日益增强卡斯特罗指出：美国逐渐将致力于反恐的美菲联盟转为对冲中国崛起的前锋，通过强化和深化与菲律宾的安全关系，美国致力于抵消中国在菲律宾不断增强的政治和军事影响力通过组织规划、职业培训和协同作战，美国正慢慢地将同盟变成对冲前锋。菲律宾也因为缺乏对外防御能力以及与中国在南海存在争端而同意这种转变。”
2011年3月中国公务船在礼乐滩海域驱逐菲律宾勘探船只、2012年4月中菲“黄岩岛对峙事件”以及近年来中国在南海岛礁的吹填造岛，更是进一步强化了菲律宾关于“中国威胁”的印象。2012年7月，阿基诺三世在向国会发表国情咨文时叫嚣： “如果有人闯人你的院子并告诉你这块地方属于他，你是否同意是否应该将我们的东西拱手相让我们应团结起来，以一个声音说话，让对方感受到我们的立场。”
综上，菲律宾过去五年之所以在对华外交上出现如此转变，是各种因素相互作用的结果，它们在共同促使菲律宾对华经济预期走低的同时也加剧了对华的威胁感知。因此，未来菲律宾是否会放弃对华对冲的战略并采取纯粹制衡的政策仍未可知，但如何改变菲律宾的对华经济预期与威胁感知则有待进一步思考。
结语
对冲战略是相对弱小国家应对大国崛起所带来的机遇和挑战而采取的一种战略组合，具有利益最大化的特点。正如菲律宾发展研究所所长约瑟夫叶所指出的：“菲律宾原本可以在宣示主权的同时而不破坏与中国深化经济关系。”但是，如何平衡接触与制衡进而使自身利益最大化将是菲律宾政府所面临的重大挑战。林智聪批评阿基诺三世政府对美国期望过高，建议政府重新评估其与美国、中国的关系。
实际上，阿基诺三世政府过去五年对华采取制衡多于接触的政策并未给其带来任何利益。据英国媒体报道，自2014年9月中国发出赴菲旅游警告后，中国前往菲律宾旅游的人数直线下滑，从8月份的18479人锐减到9月的7000人，菲主要廉价航空公司宿务太平洋航空公司则取消了9月至12月149个包机航班，预计减少24138名乘客。据估计，在中国政府发出旅游警告的第四天，仅长滩岛就因旅游行程被取消造成5亿比索的损失。
《华尔街日报》也指出，菲律宾为其南海仲裁案付出了高昂代价，其与中国的双边贸易、旅游和投资都在不断萎缩 目前还将可能被排除在中国所倡导的“21世纪海上丝绸之路”之外，从而丧失大量贸易和就业。对此，菲律宾外交部副部长劳拉德尔罗萨里奥表示：“我们当然感到孤单。”在此背景下，菲律宾也出现了一些反思和要求政府调整对华政策的声音。
罗慕洛等就撰文批评阿基诺三世政府的对华政策，建议政府应“推进对华关系而非依赖美国”。理查德加瓦德海德林则建议政府学习越南，对华采取“两面下注”的政策，批评政府把所有战略“鸡蛋”都放在法律的“篮子”里。
当然，对中国而言，则应该思考在如何提升菲律宾对华经济预期的同时缓解其威胁感知。在提升菲律宾对华经济预期方面，中国已经取得了一定的成效。例如，2013年中国提出“21世纪海上丝绸之路”倡议后，菲律宾官员和学者都对此抱以极大兴趣，并担心被排除在该倡议之外。菲律宾前总统拉莫斯表示， 中菲南海争端“导致很多菲律宾人担心被中国排除在海上丝绸之路倡议之外而眼睁睁地看着中国在东南亚其他国家慷慨地投资”。2015年2月，菲律宾外交服务研究所（FSI）和菲律宾武装部队战略与战略管理办公室联合举办了一场题为“中国新丝绸之路战略：菲律宾的挑战与机遇”的研讨会，菲律宾中华研究会会长齐拓指出，中国的“海上丝绸之路”倡议试图通过与邻国加强投资基建和互联互通项目、 促进贸易和货币合作、增强人文交流，意在促进地区经济发展并为中国商品寻找更大的市场。
菲律宾年轻学者刘思也认为，该倡议应被视为一个友好的举措，是中国魅力外交的回归。但是，该倡议能否缓解菲律宾精英阶层的对华恐惧心理，仍然是考验中国对菲外交的一大难题。
