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南太平洋岛国研究

朱锋:中菲仲裁案的判决结果将会改变南海局势吗

2016-07-28

  

朱锋:南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任、南京大学国际关系研究院院长

原文载于《亚太安全与海洋研究》2016年第3期,转自国关国政外交学人。

 

菲律宾仲裁案的实体审理已经结束,海洋常设国际仲裁庭(PCA)的裁决也即将出炉。

国际舆论现在是“一边倒”纷纷猜测仲裁结果将实质性地削弱中国在南海的主权诉求。从仲裁庭的审理进程来看,裁决结果确实很可能对中国不利。五位国际仲裁法官不仅“想管”、而且还想“管得很多”,在判决上出现狭隘简单的法律“技术主义”立场基本是可以肯定的。

然而,不管仲裁结果如何,如果有人认为仲裁结果将会实质性地改变南海局势迫使中国在领土主权和海洋权益问题上做出让步,或者认为仲裁结果将会改变南海局势,那一定是大错特错了。

1中菲仲裁案是一个十足的“法律圈套”

菲律宾就南海争议向联合国海洋法仲裁庭所提起的15项仲裁请求,海牙仲裁庭接受了7项诉讼请求的可受理性。另外7项在实体审议中决定是否可以受理,还有1项“中国破坏南海生态”的“指控”需要菲律宾增补相关材料。菲律宾全部诉讼请求可以归类为五个部分:

一是要对中国在南海实占岛礁的海洋法权益做出澄清和裁决。菲律宾提出中国在南海实占的8个岛礁(包括黄岩岛)和中国主张拥有的仁爱礁作为海洋地物,没有专属经济区划定的法律地位。而且这些地物都在菲律宾所主张的专属经济区或者大陆架延伸之内,应该是属于菲律宾专属经济区内的海底地物的一部分,特别是菲律宾要求起诉中国占据岛礁中的渚碧礁、美济礁、东门礁、南薰礁以及黄岩岛和仁爱礁,都是低潮高地;按照海洋法不能拥有12海里领海、24海里毗连区和200海里专属经济区。中国拥有的永暑礁、赤瓜礁、华阳礁是高潮高地,也只可以拥有12海里领海无法主张200海里专属经济区。中国的岛礁建设并不能改变这些海洋地物的国际海洋法地位;

二是中国在南海主权的历史性依据“九段线”不符合国际海洋法规则;

三是中国主张“九段线”内的“历史性权利”,没有国际海洋法依据;

四是中国在菲律宾“专属经济区”之内正常活动为“骚扰和破坏”行为要求判决中国的维权行动不合法。

五是菲律宾指控中国的造岛行动破坏了南海的环境与生态。菲律宾仲裁案从一开始就是一个法律上的“圈套”。

由于中国依据《联合国海洋法公约》第289条已经宣布在海洋领土纠纷和海洋划界问题上的争议方面不接受国际司法干预,马尼拉聘请的美国律师事务所把明明是菲律宾要和中国在仲裁庭争夺海洋领土归属和海洋权益划分的诉讼请求包装成了依据《公约》附件7所许可的《公约》条款在南海争议中的澄清和确认问题。

即便如此,菲律宾政府仍然违背了2002年中国和东盟签署的《南海各方行为宣言》,没有实质性地履行和穷尽《宣言》所载明的对话和磋商的原则,单方面地将中菲南海争议提交国际仲裁庭裁决,人为地恶化了中菲两国关系,也不顾中国政府和人民的感受,推高了两国在南海原本简单的主权与海洋权益争议。菲律宾将南海争议提起国际司法诉讼,巧妙地利用了三个有利因素。

一是阵容强大、堪称豪华的国际律师和知名海洋法专家团队。其中菲方聘请的首席法律顾问保罗雷切勒(Pauleichler)外号“巨人杀手”30年前的1986年,正是这位当初还很年轻的美国律师帮助尼加拉瓜政府在国际法院受理的“尼加拉瓜vs美国案”中打败了美国。

二是展示小国对抗大国的“勇气”,让菲律宾充当“弱者”来博得同情和支持。阿基诺三世政府经常挂在嘴边的话是,菲律宾没有军事、经济和外交能力来对抗中国,因此在南海仲裁案上只能靠诉诸国际仲裁庭才能赢得“正义”,把自己打扮成有决心依靠国际法来对抗强者的“小巨人”。

三是随着中国崛起,美国、日本等西方国家出于“制衡中国”的战略目的而让菲律宾得到了大国权力对抗、小国可以“有缝可钻”的权力资源。在菲律宾仲裁案背后,美国、日本等国不仅在舆论、外交和政治上支持和协助菲律宾,即便在军事能力建设上这两年也给菲律宾投下了大量的援助。美国不仅在20164月重新在菲律宾开辟军事基地,2016年的对菲无偿军事援助达到1.55亿美元,创下了新高。

2中菲仲裁案的裁决并不能改变中国拥有南海岛礁主权的事实

中菲仲裁案的裁决结果很可能明显“偏袒”菲律宾。这从20151029日海牙仲裁庭有关菲律宾诉讼案做出具有管辖权的决定就已可见一斑针对菲律宾15项请求仲裁庭首先表示本次判决不涉及实体的判断。而且本案没有不可或缺的第三方,并裁定认为菲国请求中7项主要有关判断岛礁属性的部分其具有管辖权另外7项主要有关中国之主张(例九段线)与《公约》不符合之部分将待实体审酌时再判断有没有管辖权。最后一项有关海洋环境破坏的部分要请菲律宾补充资料后再判断有没有管辖权,这一个判决完全忽视了中国政府要求仲裁庭宣布对菲律宾诉讼案应该“不具有管辖权”立场,也让许多国际海洋法学者感到惊讶。即将出台的仲裁决定很可能包括以下几个方面的内容:

首先,裁决中国的南海“九段线”和相应的“历史性权利”诉求缺乏国际海洋法依据,而不是简单地判定南海“九段线”“不合法”。即便如此,也等于仲裁庭完全无视中国南海主权与权益主张的历史来源。

其次,裁决中国在南海实占岛礁的海洋法属性。裁定要么只有500米安全区要么只有12海里领海,无法主张200海里专属经济区。对于客观上是可以划设200海里专属经济区的太平岛很可能不做出裁决但至少表示中国在南海所占岛礁并非都是没有“岛”的海洋地物特征。值得注意的是,太平岛的海洋法地位并非是菲律宾诉讼要求中提到的项目,而是中国方面2014127日发表的“中菲仲裁案”立场文件中提及的内容是菲律宾在20153月提交补充诉讼要求中增加的对中方《立场文件》的回应,但菲律宾的补充报告仍然试图抹杀太平岛作为“岛”的法律特质。

第三,裁决中国在争端解决之前,应该停止拦截和驱赶菲律宾在南沙群岛水域的捕鱼和执法行动,包括判决黄岩岛不是可以声索主权的海底地物,中国应该停止在黄岩岛海域对菲律宾渔民的拦截和驱赶。

最后,裁决要求中国为建岛活动提供海洋资源与环境影响的相关报告,指令中国对已经造成的生态和海洋环境“退化”进行补偿和恢复。

如果上述假设成立,中菲仲裁案这样的国际司法裁决只会深化国际海洋法原则与其是否能够有效适用这两者间的矛盾面,并将加剧国际海洋法在全球司法实践的冲突性。其结果,要么是海洋法的国际司法实践需要更新和进步,要么是《公约》的法律体系急需补充、修订和发展。否则中菲南海诉讼案就将成为1996年《联合国海洋法公约》生效以来最大的败笔。

首先,中国虽然坚持南海“九段线”的划设,但从来没有正式澄清过“九段线”的法律性质。仲裁庭如果基于“九段线”的模糊性判决“九段线”及相关的“历史性权利”不符合《公约》原则,是典型的“张冠李戴”。即便仲裁庭的裁决刻意不触碰“九段线”的法律地位,但明确判“九段线”内的“历史性权利”缺乏法律依据,仍然是缺乏对《公约》的准确理解和运用。

曾担任联合国海洋法公约第三届起草委员会主席的新加坡许通美大使明确提出,《公约》承认和保护“历史性权利”,只是持这样观点的是少数派。但“少数派”并非观点不正确。仲裁庭断然裁定“九段线”不合法,不仅未能以客观的态度深究“九段线”合理的历史来源。同时,也无助于中菲两国真正解决南海主权和海洋权益争议。

其次,国际仲裁庭判决中的“历史事实”与“法律依据”如何相互适应和相互协调,是此次中菲仲裁案中的关键问题之一,也是国际海洋法制裁机制面临的重大挑战。仲裁庭的审议从头到尾漠视历史依据和历史事实,只是从国际海洋法的原则中就事论事,割裂了南海岛礁主权产生的历史来源和历史过程,本身就是在本质涉及主权及海洋权益等重大问题上简单的“照本宣科”。

在历史性权利审议上,仲裁庭至少应该鼓励相关各方就“九段线”及“历史性权利”进行国与国的双边谈判与磋商,寻求外交解决途径,这才真正符合仲裁程序应有助于解决争议的基本目的。

第三,仲裁裁决似乎“公正地”澄清了菲律宾诉求中的“岛”和“礁”的关系,但如果仲裁庭故意回避太平岛是符合《公约》第31条规定、可以合法划设200海里专属经济区的“岛”的海洋法属性,则是完全不公正的裁决。台湾马英九政府在证明太平岛是“岛”的行动已经有目共睹。虽然现在台湾海峡两岸还没有统一,太平岛依然在台湾实控之下,但仲裁庭似乎坚持了“一个中国”原则,在可受理性判决中就已宣布“仲裁庭认为本案没有不可或缺的第三方”,将台湾作为主权争议实体排除在外,认同中国对太平岛的主权要求。如果仲裁庭对南海争议岛礁做出裁决,就应该同样将中国政府《立场文件》中提到的太平岛的法律属性的澄清包括在内,就太平岛是否符合《公约》121条“岛屿”的定义进行审理,而不是简单地让菲律宾对太平岛似是而非的认定“蒙混过关”。

通览整个中菲仲裁案的诉讼和审理进程,太平岛的法律地位裁决已经构成了此次仲裁进程中有关澄清南海海洋地物法律属性进程中不可或缺的组成部分。回避对太平岛的法律认定,将是中国绝对不能接受的。

3中菲仲裁案:法律战、舆论战、还是外交战?

中菲南海仲裁案的仲裁庭裁决还没有最终出台但围绕着海牙国际海洋法常设仲裁庭可能的裁决结果和对相关争议的影响力争夺而进行的舆论战、外交战和法律战却已鸣锣开战。美国等西方国家力压中国必须接受菲律宾仲裁案的裁决,似乎这才是平息南海争议的“钥匙”。这种做法不仅不能真正以理服人,也不符合南海主权争议的基本事实。

菲律宾阿基诺政府为了达到“博眼球”的目的,更是在过去2年频频口出妄言不惜扭曲和夸大事实,把中国比喻成二战时“希特勒德国”那样的“法西斯国家”甚至称将“九段线”“去合法化”是为了要拆除南海的海上“柏林墙”,只是暴露了马尼拉现政府的狂妄和无知。

除此以外,菲律宾大肆加强美菲军事同盟、拉美国深度干预南海争议的做法更是践踏了中国和东盟冷战后在“睦邻友好、平等互利”基础上形成的战略伙伴关系。菲律宾政府这种一边将争议问题“司法化”、另一边将争议问题“冲突化”的做法,只会加剧南海局势的紧张,与南海争议中国际司法介入的本意更是背道而驰。

今天的中菲南海仲裁案,既是法律战、舆论战,更是一场艰巨的外交战。无论中外,南海问题的观察家们很少有人相信,仲裁庭的一纸仲裁决定就能改变南海主权争议的长期性和复杂性。西方媒体和人士动不动以中国应该有的“大国责任”和国际规则的“神圣性”来要挟中国就范,常常以中国应该注重自己的“国际形象”来敲打中国必须接受仲裁约束的说法,并不能真正令人信服。“高调人人会唱”。

遵从国际规则固然是中国崛起的战略利益,但如果是人为忽视南海主权争议的复杂性和历史性、简单和片面地“捍卫”国际海洋法原则的仲裁决定,中国为什么必须认可和接受呢?

1982年尼加拉瓜诉美国的案例中,美国同样不也是最终不接受国际法院判决的吗?2011年,澳大利亚诉日本的南极捕鲸案中,日本坚持的“科研捕鲸”的说法不也是最终败诉了吗? 但日本政府接受国际法庭的判决了吗?法律永远是调节国家间利益关系的工具法律工具的使用最终需要有合作性的外交与政治关系的发展才能有效贯彻。

如果不顾中国利益诉求的合理性,一味要求中国接受国际仲裁裁决,似乎国际法的大棒可以是万能的,这种想法并不符合国际关系的内在逻辑。将中菲仲裁案变成牵制中国南海维权的外交战,力图迫使中国放弃岛礁建设和合理的维权行动,这本身就已经大大超出了南海争议司法化的初衷。

中菲仲裁案的裁决结果,不应该加剧南海已有的地缘战略博弈。然而,南海争议的国际司法介入可能因为菲律宾仲裁案而刚刚起步,对此,中国一定要做好必要的准备。南海主权争议毕竟只是中国整体周边外交的一个组成部分,南海的维权和维稳必须符合、更需要配合中国可持续崛起的整体国家安全和发展战略。

在南海问题上,我们争什么决定了我们的对手是什么。中菲仲裁案应该有助于我们理性、准确和长远地审视和追求我们的南海战略

 


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